《河南日报》：强化法治思维，运用法治方式全面提升“放、管、服”水平
9月23日，《河南日报》第5版刊发省工商局党组书记、局长马林青理论文章《强化法治思维，运用法治方式全面提升“放、管、服”水平》。
强化法治思维 运用法治方式
全面提升“放、管、服”水平
□马林青
党的十八大把法治政府基本建成确立为到2020年全面建成小康社会的重要目标之一。省政府常务会议近日审议通过了《河南省法治政府建设实施方案（2016-2020年）》，提出了今后五年深入推进依法行政的行动纲领，确定了我省2020年基本建成法治政府的总蓝图、路线图、施工图。对于工商行政管理和市场监管部门来说，加快推进法治政府建设，必须强化法治思维，运用法治方式，全面提升“放、管、服”水平。
一、关于法治思维和法治方式
在现代社会，法治是治理国家的基本方式。它的基本特性是权力来源于法律，权力受制于法律，权力与责任相统一，权力要尊重权利，其核心是治民更是治官，是治权而非治事。美国著名法学家博登海默说过：法律是人类最大的发明，别的发明使人类学会驾驭自然，而法律使人类学会驾驭自己。作为一种思想认识活动与过程，法治思维说到底是将法律作为判断是非和处理事务的准绳，它要求崇尚法治、尊重法律，善于运用法律手段解决问题和推进工作。法治方式就是运用法治思维处理和解决问题的行为方式，与法治思维是内在和外在的关系，受法治思维影响和决定。具体是指政府及政府部门在法治思维的指导下，通过制定、执行法律、法规、规章，运用法律、法规、规章创制的制度、机制、设施、程序，处理各种经济、社会问题、解决各种社会矛盾、争议，促进经济社会发展的措施方法手段。在市场经济条件下，人们的思想观念多元多样多变，各种利益分歧、矛盾冲突相互交织，只有法治才能有效整合各种张力、化解各种冲突，为社会和谐稳定奠定根基。2010年10月10日，国务院《关于加强法治政府建设的意见》（国发〔2010〕33号）提出“切实提高运用法治思维和法律手段解决经济社会发展中突出矛盾和问题的能力”，首次在国家正式文献中提出“法治思维”。2012年11月8日，党的十八大报告明确要求，“提高领导干部运用法治思维和法治方式深化改革、推动发展、化解矛盾、维护稳定能力”，第一次增加了“法治方式”，从而使“思维”与“行为”达到了统一。
法治思维和法治方式，是党中央和习近平总书记在新时期提出和形成的一个新概念和新理论，是在新的历史时期，对依法治国基本方略全面落实的一项新内容，也是对各级领导干部领导能力的一项新要求。领导干部是否能够真正坚持和运用法治思维和法治方式，是衡量国家治理法治化和现代化的重要标志。对于全省工商系统各级领导干部来说，深入推进工商部门牵头实施的商事制度改革，必须强化法治思维、运用法治方式，全面提升“放、管、服”水平。
二、运用法治思维和方式推动“放、管、服”改革
商事制度改革，是党中央、国务院作出的重大决策，实质是简政放权、加强监管、优化服务的有机结合。在推进“放、管、服”改革中，工商行政管理机关始终坚守法律精神，遵循法治原则，自觉运用法治思维和法治方式来推动改革、深化改革。
（一）商事制度改革重在于法有据。十八届三中全会作出了全面深化改革的重大决定，四中全会指出，要实现立法与改革决策相衔接，做到重大改革于法有据、立法主动适应改革和经济社会发展需要。
在全国工商系统推进商事制度改革的过程中，始终坚持重大改革于法有据、立法先行、依法推进。2013年底，国家工商总局配合全国人大修改了《公司法》，明确公司注册资本由实缴制改为认缴制，取消了法定最低注册资本制度、首次出资比例及货币出资比例限制，简化了登记程序，为推进公司注册资本登记制度改革提供了法制保障。2014年初，推动修改了《公司登记管理条例》《企业法人登记管理条例》《个体工商户条例》等8部行政法规。2014年8月，参与制定了《企业信息公示暂行条例》，同时，建议废止了《中外合资经营企业合营各方出资的若干规定》等2部行政法规，工商总局终止本部门规范性文件196件，推动44个部门完成了184件部门规章与规范性文件的修改和废止工作。及时制定了《企业信息公示暂行条例》5个配套规章，并对一些规范性文件进行立、改、废，为商事制度改革夯实了法治基础。
（二）商事制度改革尊重市场主体权利。商事制度改革核心之一是简政放权，要求政府向市场放权、向企业放权、向社会放权。今年3月16日，李克强总理在“两会”后答中外记者问时指出，简政放权必须一以贯之，用减政府权力的“痛”，来换得企业、群众办事的“爽”。
在商事制度改革前，群众要投资创业、兴办一个企业，前置审批事项要有上百项，一般要26天，有的甚至更长时间，还要有大量资金成本，造成市场准入门槛高、环节多、效率低、期限长，限制了群众经商创业的热情。推进商事制度改革，就是减少政府部门对市场主体的不必要干预，用政府权力的“减法”来换取市场主体权利的“加法”和市场活力的“乘法”，一是改注册资本实缴制为认缴登记制，二是改企业年检制为年报公示制，三是简化市场主体住所（经营场所）登记手续，四是推行电子营业执照和全程电子化登记管理，五是全面推行“三证合一”登记制度改革，极大激发了市场活力和社会创造力。今年上半年，全省新登记各类市场主体47.48万户，同比增长17.4%。其中新登记企业11.8万户，同比增长29.1%，日均新登记企业649户。截至7月底，全省市场主体总量达到388.1万户，由全国第七位升至第六位，首次跃居中部六省第一位，千人拥有市场主体数量提升到36户。
（三）商事制度改革厘清权力边界。李克强总理在2014天津夏季达沃斯论坛开幕式上，对政府简政放权开出了三张“清单”，即政府要拿出“权力清单”，明确政府该做什么，做到“法无授权不可为”；给出“负面清单”，明确企业不该干什么，做到“法无禁止皆可为”；理出“责任清单”，明确政府该怎么管市场，做到“法定责任必须为”。“三张清单”相当于先给企业等市场主体松绑，再捆住政府乱作为的手，待政府的责任明确后，研究如何发挥政府“有形之手”的作用，确立政府与市场的新关系、新秩序。
商事制度改革涉及的工商登记审批事项前置改后置，负面清单管理模式，“三证合一”等重要内容，既是政府简政放权、转变职能的重要举措，也是厘清权力边界的重要内容。省工商局按照中央和省委、省政府要求，在推进商事制度改革过程中，通过省政府门户网站向社会公布了176项“权力清单”和173项“责任清单”。按照国务院要求，我国将从2018年起正式实行全国统一的市场准入负面清单制度。当前，省工商局正在加紧制定负面清单，并按要求完成了“先证后照”改“先照后证”，工商登记前置审批改后置工作。经过两年来的梳理，提请省政府印发了《河南省工商登记后置审批事项目录》，明确工商后置审批目录总数为232项，涉及食品、医疗、房地产、安全生产、保险等上百个行业50余个部门。商事制度改革在厘清工商部门权力和职责的同时，针对监管职责不清等问题，推进厘清部门监管职责，细化落实“谁审批、谁监管”和行业归口管理原则，合理划分监管法律责任，对相关部门在市场主体准入、市场监管等方面的权力及职责进行了明晰。
（四）商事制度改革担当公平正义。法律是社会公平正义的保障。法律的生命力在于实施，法律的权威也在于实施。只有严格执法，解决好执法不规范、不严格、不透明、不文明等问题，才能让人民群众感受到公平正义的力量。商事制度改革的一个关键是严格执法，增强市场监管执法的统一性、权威性、有效性，要求工商部门在实行先照后证后，监管重心由把好市场准入关转移到宽进后的事中、事后监管，创新监管模式，提高监管执法效能上来。
2014年国务院颁布实施了《企业信息公示暂行条例》，按照《条例》要求，全省工商系统建立了河南省企业信用信息公示系统，并于今年初明确将其升级改造为河南省企业信用信息公示监管警示系统，加快完成王勇国务委员提出的“三个2016年底前工作目标”。今年以来，省工商局把建设公示监管警示系统作为各项工作的重中之重来抓，成立专项工作领导小组，精心制订实施方案，三次召开专题会议部署推动，举全系统之力，倒排工期强力推进。目前，我省公示监管警示系统已基本建成，正在上线试运行，比国家工商总局规定的时间提前了半年。同时，积极推进涉企信息归集，省政府出台了《河南省企业信用信息公示监管警示系统信息归集和运用管理暂行办法》，召开了全省企业信用信息归集共享工作第一次联席会议和全省深化商事制度改革暨企业信用信息归集共享工作座谈会，大力推动全省涉企信息归集工作开展，目前，省工商局已与34个省直部门签订战略协议，已归集7个部门信息，全省各地信息归集工作正在加快推进。
公示监管警示系统的加快建设，为工商部门加强事中事后监管夯实了履职平台，也为严格执法，维护社会公平正义提供了技术、平台、数据和体制支撑。截至8月初，全省累计列入经营异常名录信息40.97万条、经营异常名录企业12.31万户，6141户企业由于履行公示义务或纠正违法行为被移出经营异常名录，1898个“老赖”被限制法定代表人资格，我省信用监管“一处违法、处处受限”效果初步显现。
三、强化法治思维和方式，全面提升“放、管、服”水平
以简政放权、放管结合、优化服务为主要内容的商事制度改革，源于法治思维，成于法治思维，也必将强于法治思维。李克强总理今年5月9日在全国推进简政放权放管结合优化服务改革电视电话会议上指出，这几年，在国内外经济形势严峻复杂、国内传统动能减弱的情况下和“三期叠加”的背景下，我国经济社会保持健康发展，“放、管、服”改革发挥了关键性作用。但也指出，“放、管、服”改革还存在不少问题：一是从简政放权方面看，该放的权有些还没有放，一些已出台的放权措施还没有完全落地。放权不对路、不配套、不恰当问题在一些方面突出存在，在实际办理一些证照时，有关部门的标准和要求互为前置，“蛋生鸡、鸡生蛋”，搞得群众团团转。从事中事后监管方面看，执法不公、检查任性、缺失疏漏、监管不力等问题比较突出。从公共服务方面看，仍然存在不少薄弱环节。群众和企业对政务公开不全面不及时、规则不公平、政府部门办事效率低等也有不少意见。这些问题的存在，有客观及历史的原因，也有体制机制方面的原因，但更重要的原因是法治思维不强、运用法治思维和法治方式管理经济社会事务水平不高。
今后一个时期，全省工商系统将按照李克强总理要求，进一步强化法治思维，增强运用法治思维和法治方式推进“放、管、服”改革的能力和水平，推动“放、管、服”改革向更深层次、更广范围、更高水平迈进。
（一）持续简政放权。坚持“简”字当头，把该放的权力彻底放出去，能取消的尽量取消、直接放给市场和社会，持续为市场增活力、为发展添动力。一是继续大力削减工商登记前置审批事项。按照国务院及省委、省政府要求，今年再取消三分之一工商登记前置审批事项，累计压减比例达90%以上，同步取消后置审批事项50项以上。二是深入推进“三证合一”。在“三证合一”基础上，再整合社会保险登记证和统计登记证，确保10月1日起，在全省实施“五证合一、一照一码”。加强与税务部门紧密协作，积极推进个体工商户营业执照和税务登记证“两证合一”，确保12月1日起在全省实行。强化现有制度规定与“五证合一、一照一码”的有效衔接、联动实施，真正实现“一照走天下”。三是加快负面清单制定和公开。抓住我省获批国家自贸区重大机遇，认真借鉴先进地区经验，在自贸区实行“负面清单”管理模式，对清单之外或符合清单所列条件的申请，无论项目大小，无论本省外地，严格实行平等准入，进一步提高工商登记便利化水平，有效缩小政府审批权限，拓宽创业空间，促进经济增长。
（二）加强事中事后监管。围绕创造公平竞争的市场环境，改革监管体制，创新监管模式，强化监管手段，切实提高事中事后监管的针对性、有效性，使市场活而不乱。一是加快平台建设。公示监管警示系统是大数据时代政府部门加强事中事后监管的重要平台。要巩固扩大前期工作成果，加快推进项目建设，加快省直56个部门信息归集及共享。认真落实6月12日国务院发布的《关于建立完善守信联合激励和失信联合惩戒制度加快推进社会诚信建设的指导意见》，依托公示监管警示系统，加强部门联合沟通，积极运用大数据、云计算、物联网等信息技术，建立健全市场主体诚信档案、行业黑名单制度和市场退出机制，年底前建立起联合激励与惩戒机制，使“守信者一路绿灯，失信者处处受限”。二是实施公正监管。“双随机、一公开”是监管体制的重大改革，充分体现了监管的公平性、规范性和简约性，国内外实践都证明是行之有效的科学监管方式。双随机抽查对任何市场主体来说，被检查几率都是一样的，这样既让企业始终对监管有敬畏之心、不敢心存侥幸，从而自我约束、守法经营，也有效减少了执法者的自由裁量权和寻租机会。今年要全面推开“双随机、一公开”监管，抓紧建立随机抽查事项清单、检查对象名录库和执法检查人员名录库，制定随机抽查工作细则，今年县级以上工商部门都要推动地方政府拿出上述“一单、两库、一细则”。随机抽查的事项，年内要达到工商行政管理部门市场监管执法事项的70%以上，其他行政执法事项的50%以上，争取明年能基本实现全覆盖。三是推进综合监管。各类市场主体千差万别，越来越多的企业跨行业、跨区域经营，要做到有效监管，必须建立综合监管体系，发挥好各种监管资源的最大效益。长期以来，存在着多头执法、重复检查、标准不一等痼疾，既加重企业负担，也造成很多不公平。今年，要推动建立健全跨部门、跨区域执法联动响应和协作机制，实现违法线索互联、监管标准互通、处理结果互认，消除监管盲点，降低执法成本。还要加强行业自律，鼓励社会公众参与市场监管，发挥媒体监督作用，共同织就一张无时不有、无处不在的监管网。四是探索审慎监管。当前新技术、新产业、新业态、新模式层出不穷，要本着鼓励创新原则，探索适合其特点的审慎监管方式。对看得准的新生事物，比如基于“互联网+”和分享经济的新业态，要量身定制监管模式。对有些一时看不准的，可以先观察一段时间，不要一上来就把它管死。对于那些潜在风险很大、有可能造成严重不良社会后果的，要严格加强监管，发现问题果断出手。对那些打着创新之名行非法经营之实的，要坚决予以取缔。
（三）优化工商服务。立足工商行政管理职能，从人民群众需要出发，加强薄弱环节、解决突出问题，努力提升工商行政管理服务发展能力和水平。一是积极支持小微企业发展，促进大众创业、万众创新。充分发挥小微企业名录作用，完善信息推送与共享等各项制度，促进扶持小微企业政策全面落实。深化工商部门与工商银行、建设银行联合，精准解决小微企业融资难、融资贵问题。贯彻落实《河南省创业人才发展中长期规划》，继续办好小微企业创业人才成长培训班，组织评选表彰“创业三星”，营造良好创业氛围。二是大力实施商标品牌战略。认真落实我省实施商标品牌战略“三年行动计划”，制定出台《河南省产业集群品牌培育基地确认和管理办法》，推动全省商标品牌战略向纵深发展。把握商标注册便利化改革难得机遇，争取国家工商总局在我省设立商标审查协作分中心。三是大力促进广告业发展。编制实施河南“十三五”广告业发展规划，部署开展省级广告产业园区创建活动，推进全省广告业聚集发展。四是持续强化消费维权。高度重视消费在经济社会发展中的基础作用，把消费维权作为民生工程来抓，加强消费维权教育引导，强化流通领域商品质量监管，推进12315体系和消费维权组织建设，提升消费维权工作效能。五是持续推进非公党建工作。指导非公经济组织持续开展“三亮”（亮身份、亮承诺、亮职责）活动，增强非公经济党组织的向心力、凝聚力和战斗力。 （作者系河南省工商局党组书记、局长）