新一轮财政改革呈现四大特征

　　2012年召开的党的十八大提出了四个全面战略，十八届三中全会对全面深化改革做了总体部署，目标是在2020年实现国家治理体系和治理能力现代化，并将财政定位为国家治理的基础和重要支柱，要求加速推进新一轮财政改革，在2020年建立起现代财政制度。

　　这是一场新的历史条件下内容新、意义深的财政改革。内容新是指实施一些过去未进行过的改革，如全面公开预算、建立跨年度预算平衡机制、规范地方政府举债等。意义深是指改革要形成支撑国家治理体系和治理能力现代化的长效制度体系。

　　目前改革任务已完成过半，并取得了预期效果。总体看，新一轮财政改革呈现出全方位推进、应对市场经济考验、应对经济发展格局大转变、应对社会发展格局大转变四大特征。

　　 全方位推进  

　　上世纪80年代，我国完成了第一轮重大财政改革，解决了两大问题：一是用分灶吃饭的包干体制取代了统收统支财政体制，从此中国形成了分级财政体制；二是根据国有企业改革和允许多种经济形式并存及对外开放的要求，建立了相对完整的税制，为建立社会主义市场经济和公共财政体系打下了基础。

　　上世纪90年代中期，我国实施了第二轮重大财政改革。这次改革建立了分税制财政管理体制和新税制，前者初步解决了政府间收支划分统一性和稳定性问题，后者初步解决了企业负担的所有制差异和税收秩序不规范两大问题。

　　本世纪初推出的第三轮重大财政改革，把重心放在了预算管理上，搭建起了以部门预算为轴心的新的预算管理基本制度体系，初步解决了预算管理规范化和精细化问题。

　　可以说，上世纪的财政改革重在通过调整政府间财政关系和政府参与收入分配方式，把中国经济推上高速增长道路。本世纪初的财政改革则重在面对政府财力规模扩张的新情况，重构政府资金使用管理制度框架。这些改革使中国财政初步实现了从国家高度集权封闭型财政向适应收入来源和支出需求多样化的分权开放型财政的转变。

　　与前三轮不同，本轮财政改革采取的是预算改革、税制改革、财政体制改革三者联动的快速推进方式。十八大之后，预算改革以公务支出管理改革为突破口全面铺开，内容涉及地方政府性债务管理体制建设、预算绩效管理、中期财政规划、统筹使用财政资金等。与此同时，营改增分步实施，资源税、消费税、环境税等改革陆续推出。财政体制改革则依序展开：政府间收入划分改革小步推进，国内增值税收入调整为中央与地方五五分成，城市外来人口转移支付制度、财政事权和支出责任划分等改革方案面世并实施。

　　全方位推进财政改革是建立现代财政制度的历史性要求。因为建立现代财政制度时间紧、任务重，制度体系的内容之间具有严密的勾稽关系。具体讲，提升政府公信力需要建立规范、透明的预算制度，预算不透明税收筹措不可能规范，支出数据不公开公众不可能知道税款去向，也就无法体现税收的公平性。与此同时，有利于社会公平的税收制度，恰恰是建立以实现基本公共服务均等化为目标的各级政府财力与事权相匹配的财政体制的财力筹措基础。税制改革必然牵动财政体制中的政府间收入划分制度改革。建立各级政府财力与事权相匹配的财政体制，要以建立规范的地方政府债务管理体制和支出标准体系以及支出绩效管理制度为基础。因此，只有三方面改革同期推进，才能确保改革积极稳妥取得预期综合效应。

　　 应对市场经济考验  

　　新一轮财政改革是在社会主义市场经济已经形成的背景下的改革，要解决的问题是市场经济条件下出现的问题。这与过去大不相同。以往的财政改革归结起来是分步推进社会主义市场经济体制的建立，采取的措施是打破计划经济体制对市场配置资源的约束。然而这也恰恰是改革的难点所在。因为运用财政手段化解社会主义市场经济运行中的问题，既无经验可总结又无他山之石可借鉴。

　　财政是政府配置资源的主要手段，核心功能就是化解市场配置资源的基本问题。新一轮财政改革必须围绕实现国家治理体系和治理能力现代化的总体改革目标，建立兼具保民生、调结构、稳增长对冲市场负面效应的长效机制。其中，税制改革重在进一步营造公平的市场竞争环境、调节经济发展与资源环境关系，所以实施了营改增，推出环境税、改革资源税、取消并减少涉企收费等改革。预算改革重在调整支出政策，提升基本公共服务保障水平，比如上调企业退休职工基本养老金标准、人均公共卫生支出标准、义务教育生均经费标准等。财政体制改革重在维护统一市场并平衡区域间基本公共服务供给能力差异，如清理规范区域性税收优惠政策、调整转移支付结构、建立城市外来人口公共服务供给与转移支付挂钩机制等。这些改革减轻了企业负担，规范了政府筹措环境保护资金行为，加大了民生保障力度，使得经济增长率下滑未造成社会不稳定局面，缩小了东、中、西部人均财政支出差距。总体效果是平衡了收入差距扩大带来的生活质量差异，抑制了资源过度利用，激发了企业自主调结构、扩市场的活力。

　　 应对经济发展格局大转变  

　　前三轮财政改革都是在经济超高速增长背景下展开的。上世纪80年代初期推进财政体制改革和建立税制时，经济增长率高达10%（1983—1985年）。1994年推出分税制和新税制时，经济增长率高达13.1%。2002—2005年实施预算改革时，年均经济增长率达11%。由于恰处经济超高速增长期，前三轮财政改革实施期，又都是适度从紧或稳健的财政政策操作期。归结起来，当时我国是要通过财政改革释放经济发展动能，并运用财政政策抑制有损长期利益的发展冲动。

　　新一轮财政改革的经济发展格局背景与前三轮大不相同。从2012年起，我国经济增长正式进入换挡期和结构调整期。与此同时，中国又成为了全球第二大经济体。显然，新一轮财政改革要应对的是经济大国和财政收支大国面临的问题。具体看，就前者而言，是经济增长放缓条件下的就业增长率上升难、企业负债率上升、企业创新能力不足、供给结构与需求结构矛盾加深、国际竞争压力逐步加大等；就后者而言，是政府债务率上升、财政支出结构调整压力加大、财政收入增长率下调与财政支出需求增长率上升并存、财政资金运行管理难度加大等。进一步说，在经济发展格局大转变的条件下，财政改革的经济目标已从抑制经济过热转到稳增长、调结构。因此，近年来我国实施积极的财政政策，赤字占GDP比重连续两年达到3%，强力推进营改增减税降费，倡导政府和社会资本合作并建立产业投资基金，加大环保支出。

　　 应对社会发展格局大转变  

　　历经近40年的改革开放，我国社会发展格局发生了重大转变，引发了许多新问题，其中较为突出的有以下四点：一是人口总量比1978年增加了4亿，民生保障支出压力相应剧增；二是中国已步入老龄化社会，目前65岁以上人口占比已超过10%，未来60岁以上人口将达3亿多；三是受过高等教育的人数已过亿，他们有强烈的参政议政意识，有特定的公共产品需求偏好；四是目前我国城镇化率已达57%，城市建设高潮迭起，人口大规模向城市流动，形成了强大的就业压力和潜在失业率上升压力。

　　这与过去完全不同，上世纪我国人口总量为12.5亿，65岁以上人口比重仅为7%、城镇化率34%、高等教育人数不足6000万。所以，当时的财政改革并未把支出结构调整列为重点，预算改革也未考虑如何推进预算公开。

　　而在当前这种背景条件下，如果不实施系统性财政改革，财政制度安排就会成为化解新问题的瓶颈。因此，近年来社会保障支出占总支出比重逐步升至12%，社保、医疗卫生、教育、保障房建设与人口状况关联最密切的四项支出之和占总支出比重已达37%。预算公开依法细化，中央财政一般公共预算支出功能性分类公开至项级，经济性分类公开至款级，中央对地方转移支付已分省公布，中央部门预决算均完整公开，各级政府专项公布“三公”支出。各地自主探索外来人口市民化支出政策。这些措施起到了社会政策托底作用，极大地增强了政府公信力，保障了公众的知情权和监督权，使中国在社会转型期没有出现发达经济体同一历史阶段发生过的社会动荡。

　　概言之，新一轮财政改革是在新的历史起点上的改革，要应对的是社会主义市场经济和全球第一产出大国以及社会转型期背景下的特定矛盾，最终目标是支撑国家治理体系和治理能力现代化，要建立起适合中国国情和制度特征的维护社会公平、提升基本公共服务相对均等化水平、经济稳步发展的公共财政体系。这是空前复杂的变革，既要做好利益平衡，又要打破资源配置既有格局，并处理好当期反周期与远期可持续发展之间的关系。

　　（作者系中国财政科学研究院副院长）