从提升治理能力来保障“舌尖上的安全”

　　食品安全法修订草案已正式提交全国人大常委会审议，这是一部与所有人利益都息息相关的法律。本次修法的主旨，是用国家治理现代化理念推进食品安全工作，提升食品安全治理能力，保障民众“舌尖上的安全”。

　　政府、市场、社会相协同的治理体系

　　国家治理现代化的本质是处理好政府、市场、社会的边界关系，通过激发政府权威、市场效率和社会活力，使利益相关方协作提升治理效能。食品安全治理是国家治理的重要内容，同样需要嵌入到这一宏大背景下加以观察。

　　一是用法律来固定监管体制改革成果。长期以来，我国食品安全监管体制呈现“多龙治水”的分段格局，段与段之间的缝隙制约了食品安全监管的有效性。2013年国务院机构改革整合了质检、工商和食药部门的食品安全监管职能，形成食药、卫计和农业“三足鼎立”的新格局。地方监管体制改革正在推进，重点是监管资源下沉。此次修法，将监管体制改革成果用法律的形式固定下来。

　　二是让市场机制发挥决定作用。打造中国经济“升级版”，需要在产品质量上有新突破。推进新型城镇化，必须不断提振消费信心。修订草案多处带有产业政策色彩，目的是让优胜劣汰的市场机制成为食品安全水平的决定因素。例如国家鼓励和支持食品生产经营者为提高食品安全水平采用先进技术和先进管理规范，并鼓励食品规模化生产和连锁经营配送。又如地方政府引导小作坊、食品摊贩等食品“四小”改进生产经营条件，进入集中交易市场及店铺等固定场所经营。

　　三是将食品安全提升到社会治理创新的高度。一饭膏粱维系万家，吃饭是天大的事。食品安全已不再是简单的技术问题，而是民生问题和社会问题，必须用社会的手段来解决。与传统行政管理相比，社会治理强调多元主体、平等关系、灵活方式和新型手段，每个社会主体既是治理者，又是被治理者。食品安全是“产”出来的，也是“管”出来的，某种意义上还是“吃”出来的，其分别对应了企业、政府和消费者三类主体。修订草案从政府监管、企业自律、行业引导、媒体监督、消费者参与等制度设计入手，落实食品安全社会共治格局。

　　巧治、共治、严治提升治理能力

　　治理体系在实践中的执行情况体现为治理能力，其核心是规范和引导行为。提升食品安全治理能力，就是要通过法律、道德、技术等多种手段，最大限度增加食品领域的有序行为，减少失范行为。

　　一是依法严治。法治是国家治理现代化的基础，本次修法的重要特征是建立最严格的监管制度，用严刑峻法威慑不法分子。提高非法添加等严重危害食品安全行为的罚款额度、明确“黑名单”与“行业禁入”制度都是对食品生产经营者违法行为进行最严厉处罚的体现；责任约谈则是对监管部门和地方政府的最严肃问责。

　　二是社会共治。现代性使得任何主体都无法单独应对广泛分布的食品安全风险，因此要改变政府一家包打天下的局面，调动社会各类主体积极共治共享。修订草案规定了建立健全食品安全信息发布制度、引导社会组织和消费者参与、明确生产经营者作为食品安全第一责任人应履行诚信自律义务三大社会共治抓手。未来我国将逐步建立食品安全管理人员职业资格制度、食品追溯管理制度以及食品安全责任保险(放心保)制度。

　　三是风险巧治。风险治理是现代社会解决安全、健康和环保问题的基本思路，理想的食品安全保障体系是建立在风险治理基础上的预防性体系。风险治理包括评估、管理和交流三方面内容，致力于解决三对矛盾。首先，法律和标准是固化的，但食品新业态和新品种不断涌现。修订草案提出建立食品安全风险监测评估制度，让潜在的安全隐患暴露更加及时。其次，监管资源是有限的，但食品生产经营者数量庞大。修订草案规定了食品安全风险分类分级监管制度，根据食品安全风险监测、评估结果确定监管的重点、方式和频次，目的是合理配置监管资源，符合行政法的比例原则。此外，食品安全是一个相对概念，但消费者希望保障是绝对的。修订草案明确国家建立食品安全风险交流制度，按照科学、客观、及时、公开的原则，组织开展食品安全风险交流，让全社会的安全观更加科学理性。

　　体制、法制、机制的关系有待厘清

　　一是体制与法律的关系。在现行体制下，食用农产品(000061,股吧)与加工食品依然由农业、食药部门分段监管。由于两类产品属性和监管模式存在巨大差异，如何更好地衔接食品安全法与农产品质量安全法来形成无缝隙监管体制，尤其是配置好食用农产品在进入批发零售市场和生产加工企业前后的监管职责，是值得深入探讨的命题。另外，党的十八届三中全会提出“改革市场监管体系，实行统一的市场监管”，各地也开始探索整合工商、质监和食药部门成立市场监督管理局，统一市场监管体制已成大势所趋。立法须以前瞻性应对体制的变革性，为将来改革留下“接入端口”。

　　二是监管与市场的关系。食品安全监管的本质是解决市场失灵，政府监管是市场机制的补充而非替代。理想状态下，食品安全主要依赖良性市场机制、生产经营者自律和社会公众监督，辅之以必要的惩罚。然而现阶段我国食品安全领域乱象丛生，市场和社会的培育都需要较长时间，因此监管发挥了更为重要的作用。但从长远看，必须权衡政府监管与市场机制的角色，让各方面的激励和约束集中到生产经营者行为上，使其既不敢违法又不值得违法。在各种市场手段中，最为重要的是通过立法来规范统一食品生产经营者征信系统。通过将食品安全信用评价结果与行业准入、融资信贷、税收、用地审批等挂钩，充分发挥市场机制对食品安全失信行为的制约作用。

　　三是立法与执法的关系。天下之事不难于立法，而难于法之必行。立法具有原则性，执法则不得不考虑现实因素。食品安全一头牵着民心，一头关乎产业，是重要的民生问题和经济问题。例如食品“四小”为大中城市居民日常餐饮提供了便捷，其从业者主要来自基层甚至是社会弱势群体。如果单纯采取打击、取缔等做法，很可能带来就业、稳定等社会矛盾。加之我国区域间经济社会发展水平差异极大，各地饮食习惯迥异，今后如何真正落实修改后的“最严”食品安全法，将是一个长期的课题。建议地方在食品“四小”监管规章中引入更多柔性治理手段，让法律执行更为顺畅。只有实现监管部门、生产经营者与消费者激励相容，才能从根本上提升我国食品药品安全保障水平。(作者为国家行政学院副教授、管理学博士）