房地产用地转换用途当以需求为准

3月底，国土资源部和住建部两部门联合下发了《关于优化2015年住房及用地供应结构促进房地产市场平稳健康发展的通知》（以下简称《通知》），其核心之一就是提出“通过调整土地用途、规划条件，引导未开发房地产用地转型利用，用于国家支持的新兴产业、养老产业、文化产业、体育产业等项目用途的开发建设”，这一提法确属创新之举。

在此之前，对于已出让的房地产用地调整用途或规划条件，通常属于应“严格控制”的行为，在强力审计、反腐的背景下，甚至属于“犯忌讳”的举动。为此，2013年国土资源部在其出台的《出让地价评估技术规范（试行）》（以下简称20号文）中曾要求，对于已出让的房地产用地调整用途和容积率等规划条件的，按照“地价择高”的原则征缴应补地价。其目的是通过运用经济手段，尽量避免因企业谋求高利润而“调规”，以保证出让行为的公平。

如今，时事变迁，市场转向，房地产用地“调规”搭上了“调结构”、“促利用”的“专车”。当然，“新政”的目标和调整方向是特定的，其产生的经济关系也不同于以往常见的开发商向政府“补地价”，而是少有的政府向开发商“退地价”。正因如此，操作起来更需要审慎和科学。就此，笔者建议地方政府在实践操作中至少应关注“一个前提”、“两种方式”和“三项要点”。

一个前提

应以社会需求和社会利益最大化为准则，判断地块是否应转型利用，切忌仅为救市、甚至是仅为救开发商而转。

毕竟，政策的本意是促进用地结构调整。按市场经济的规则来说，开发商既然在公开市场拿了地，其后的市场风险就该自担，赚就大大方方地赚，赔也只能心甘情愿地赔，政府不必掺和其中。掺和得不合适，搞不好还担上“替开发商买单”的恶名。不过，土地作为一种商品，确实有其特殊性，作为全社会的、总量固定的资源，如不能合理利用，其实也会间接给公众带来损失。转型利用如能更好地让土地发挥更高效能，也是一件好事。总之，在转与不转的问题上，需要审慎判断。否则，如果转后的新用途仍然不对“需求”的路子，不但浪费了资源，还白搭上一笔新的公共财政成本。此外，开发商的意愿也要考虑，是否愿意放弃原用途的开发，这是土地使用权人应受保护的权利。

两种方式

土地转用途、调规划之后，如何继续开发，至少会出现两种方式。一是修改原供地合同，由原开发商按新条件继续开发；二是政府有偿收回地块，重新供应。对于调整后的新用途，原开发商未必愿意或有能力开发，比如养老地产，目前国内真正能做得好的房地产企业并不多。因此，对于采用哪种再开发方案，还需各方仔细考量。

三项要点

一是地价核定务必通过专业评估。不论采用上述两种方式中的哪一种，都会涉及地价的核定问题。第一种方式，需要核定基准日下新、旧两种条件之间的土地差价，对一般情况而言，政策要求中提及的几种用地，其地价是会低于房产用地价格的，因此，需要政府“倒找钱”；第二种方式，政府收回未到期的土地使用权自然应按剩余年期的土地市场价格予以补偿——当然，如果存在闲置土地，还应依规处置。可见，不论哪种方式，在这一环节中，应得钱的都是开发商。这里，对地价的核定一定要谨慎，赔多了，坑了公共财政，甚至有“利益输送”之嫌；赔少了，开发商应有的权益得不到保障。

因此，有关部门一定要聘请专业的土地估价人员进行评估，以评估结果为依据，再结合政策导向等其他因素综合确定地价款。此类评估过程中，20号文要求的地价“择高确定”的原则不再适用，20号文的适用范围是“需向政府补缴地价”的情况，这里，应按《城镇土地估价规程》的有关规定，评估其市场差价水平，供决策参考。

二是转用途的程序务必规范、透明。对于调整地块用途等规划条件，在程序上如何操作的规定甚多。从早期的《城市房地产管理法》、《国务院关于加强国有土地资产管理的通知》，到后来的《城乡规划法》等均有明确规定，而国土资源部、住建部发布的规范此类行为的规章、文件要求更是又多又具体。但仔细阅读，发现多数规定是针对“受让人”要求修改规划条件的，而《通知》中调整的发起方是政府部门。此种情况下也要注意程序的规范、到位、透明，毕竟“依法行政”已是当今的“主旋律”，必要的公示、征求利害关系人意见、甚至听证等程序应依法依规操作到位。

三是新用途的开发监管务必严格跟进。调整是为了更好地利用，切勿让调整后的土地、房地产再闲置或低效利用。因此，监管工作一定要扎实。不仅应监管项目是否按新条件进行开发，还可对按新条件开发后的利用情况、社会接受情况予以跟踪，形成政策执行的后评估，为此类做法提供有价值的借鉴。

（作者单位：中国土地勘测规划院地价所）