论我国现代农业发展的土地持有权制度创新(上)

　　农业发展形势不容乐观

　　一百多年来，中国农业发展一个重要方面是围绕农民获得对土地所有权及其使用权的主体地位与保障展开的。其大体经历了五个历史阶段，即:第一阶段，清朝末年，孙中山先生在提出“三民主义”政治主张、实业计划的同时，提出了“耕者有其田”。但因国民革命遭到失败，孙中山的政治主张未能如愿。

　　第二阶段，中国共产党人在三次国内革命战争和抗日战争中始终把土地革命、农民“耕者有其田”、没收或限制地主土地、限制或保存富农土地所有权作为支持革命战争、政权建设、发展战时经济的一种重要政策、策略和手段，调动了农民参与和支持革命的积极性，实现了革命胜利，建立了新生的人民政权。

　　第三阶段，1950年到1952年全国范围的土地改革，确立了农民对土地的所有权及其使用权，农民表现出极大的社会主义热情，我国农业迅速得到恢复，为社会主义“三大改造”的顺利完成提供了经济基础、物质条件和制度支撑。

　　第四阶段，1955年“合作化”运动之后，我们一度错误强调以土地所有制形式、土地所有权、农产品等分配方式、农民在生产中的地位与作用等“一大二公”，全盘照搬苏联模式，农民丧失土地所有权，也没有真正意义上的使用权，农民的劳动积极性受到极大的挫伤，农业发展虽取得了“绿色革命”、水利建设、公益设施等方面的成就，但农业工业化未有突破性的进展，经济发展始终徘徊不前。

　　第五阶段，1978年以来推行的家庭联产承包责任制改革，农民获得了对土地一定时间、一定范围内的有限使用权，调动农民的生产积极性，激活了农业发展，农民收入和生活水平有了较大改善。农民人均纯收入逐年上升；农村居民家庭恩格尔系数逐年降低，农民住房、电器、个人消费水平都迈上了新的台阶，温饱问题得到解决，并向小康迈进；东部地区许多农民跃入小康水平。但从总体看，当前农业发展形势不容乐观。主要表现在:耕地资源不断减少，水资源紧缺，农业生产资源匮乏程度有增无减；农业生产综合生产能力低、后劲不足，农业生产规模小、效率低，抵御风险能力差，农业发展增势明显减缓。这表明农业发展后劲乏力。其约束因素之一是，与土地产权制度安排滞后、制度创新缺乏有关。

　　当前土地制度的矛盾分析

　　我国农民对集体土地承包经营基础上的土地使用权，是指农村集体对其所有权保留的基础上，赋予农民对土地依法占有、使用(承包期内转包、转让、期满优先承包及继承人继承、承包、入股)收益的一组结构性权利。我国历史上曾经采用过的田面权与田底权分离的制度安排，这种土地产权制度文化具有一定的传承性。当代中国农村土地所有权与承包经营权分离的制度创设，不失是中国特色社会主义公有产权制度的重大创新与突破，它是基本适应我国现阶段农村多元结构生产力状况的，是中国现代农业发展的基本动力之一。实践证明，它对于现代农业发展起到了巨大的历史推进作用。但是，由于这组结构性权利的实现形式的机械性、单一性、固定性，使得其制度的功效逐年递减，并且由过去的发动因素逐步转变成当前的掣肘因素。这表现在:

　　首先，与人力资本形成的矛盾。可持续的农业发展需要有强大的人力资本支持。从行使权利的主体看，我国农村联产承包责任制以血缘关系为纽带，以家庭生产单位为主体，这照顾了不同家庭农户团队内部成员的智力资源、体能资源、时间资源的不平衡性，使“权、责、利”难以协调一致的矛盾下放到家庭内部，通过家长的权威或其他因素进行协调，避免了过去“一大二公”条件下对不同家庭“三大资源”的不平衡性方面的“一平二调”，保护了以家庭为主体的农民团队的劳动热情和创新精神，为中国近30年的农业发展提供了原始动力，即家庭团队的人力支持、智力支持和时间支持。但是，家庭团队在农业发展获得积累的基础上，其所从事的教育投资转换的高素质人力资源未能有效地改变农户团队结构自身，更未能形成农业发展的持续人力资本，而往往为城市经济、工业发展、发达国家发展提供了源源不断的人力资源。这种自发的农业人力资本输出与工业资本无偿转换，是当今城乡发展差距拉大、农业发展乏力、农业工业化实现困难的产权补偿制度缺失的深刻根源。

　　其次，同工业化的矛盾。从一定意义上看，以土地使用权禀赋给农户单位，是生产要素较低层次的组合方式。随着社会生产力的发展，农业工业化的目标要求这种组合方式应当是动态的，达到一定阶段必须有突破性。由于以家庭为单位的人力资本结构未能改善，传统的小生产的分散性、封闭性在新的历史条件下必然会反映出来，它们同机械化具有天然的排斥力，形成农业机械化推广的滞阻因素之一。客观上，也制约了涉农工业的科研、开发、生产、推广与应用，使农业发展拉动工业增长的效应大大降低。

　　第三，同信息化的矛盾。由于现阶段农民可支配收入大部分用来支持“温饱”消费，举全家之力投资的人才，其走向社会所形成的个人经济收益、政治收益预期刚性，但作为改善农村家庭收入结构的预期则具有不确定性或者呈下降发展的趋势。当前农村科研、技术、教育投资成本短缺，大多数农民除保持对优良品种、农药、化肥、用水的推广应用和庭院经济、“白色经济”的热情外，对农业科研、高技术试验、信息技术手段等缺乏持久的热情和丰厚的资本支持。农业的生产方式、耕作技术、经营手段常常固守传统，甚至在山区、西部边远地区仍保留着刀耕火种的原始生产方法。

　　第四，同区域化、专业化、集约经营的矛盾。近些年来，国家针对家庭联产承包经营过程中出现的新情况、新问题，提倡和采取专业化经营、统分结合双层经营、集约经营、股份合作经营的方法，扶持现代农业，规划农业功能区发展，其成效是可圈可点的。由于各种因素的影响和制约，有的改革收效不甚明显。其根本原因是这种组合权利指向的标的物(即土地)面积狭小，在丘陵、山区多被分散、隔割，尚难连片一体。这就形成了农户规模经营、专业经营、区域经营以降低成本、抗御风险、抵御灾害、实现利益最大化的欲望同有限的劳动对象相冲突的矛盾。农民被局限在庭院经济、特色经济和传统经营方面，而专业化、区域化、规模效应生成的条件不成熟、环境不具备，成为当前农业发展的“瓶颈”。农产品生产的周期性长，加上农户缺乏市场经济条件下发展农业的知识、技能与经验，信息严重不对称，一旦遭遇自然灾害或市场风险，就会损失严重，农户对此心存忌惮。因此，专业化、区域化、集约经营缺乏内在的动力支持与科学的制度安排。这种自上而下的强大的外在推力与微弱的内在发动因素的不协调性使得区域化、专业化、集约经营的政策措施产生“挤出效应”。

　　第五，同市场经济发展的矛盾。我国现阶段农村市场极不发达，农产品交易市场处在一个初级的形态上。由农产品粗加工、深加工、精加工三级开发所形成高附加值产品的市场品种少、块头小、竞争实力不强，不仅难以同国内现代工业产品有序转换，更难同国际农业市场的产品竞争抗衡。在要素市场方面，国家对土地、山林、滩涂、湖泊、河流、水面等的使用权流转限制过多。这些生产资料的使用权始终被禁锢在一个静态的单极层面上，尚未置换成多元结构的持有产权的动态层面。这不仅使农户增收、农民增富、农业发展丧失机会收益与财富效应，而且成为农业发展的掣肘因素之一。与此同时，国家对土地等要素市场发展的诸多限制性政策使农民增加成本、丧失财富收益，农民投资形成的人力资本被发达地区或国家无偿流动配置，尚未给予相应的政策补贴支持，使得农业产品同工业产品剪刀差不断加大，工农产品竞争处在一个不对等的地位。

　　第六，同优秀文化思想的矛盾。家庭团队对土地生产资料的使用权层面的权利组合，虽然具有一定的激励约束功能，但同时传统家庭团队极易承袭家长制，排除民主，形成裙带关系、家族操纵，助长哥们义气，酿成信用危机。所有这些都是同现代农民企业家的素质与才能要求根本冲突的。这也是近些年来涉农企业常常出现“土皇帝”现象，在“家天下”企业里发生严重侵犯人权、践踏民主事件的社会基础。另一方面，同先进文化冲突。当前一些地区农民富裕起来，但医疗、保健、供水、休闲、娱乐、健康文明的文化设施很差；一些地区农民收入不高，但封建迷信、大操大办、赌博抹牌等封建文化却沉渣泛起。

　　(作者系教育部社会治理法治建设创新团队首席专家、国家司法文明协同创新中心研究员)