慈善立法折射中国民主法治进程

慈善法立法的11年，也是实现民主立法、科学立法，人民群众广泛参与高质量立法的11年

文/《瞭望》新闻周刊记者赖雨晨

3月9日下午，十二届全国人大四次会议第二次全体会议，全国人大常委会副委员长李建国向与会代表作了关于慈善法草案的说明。此时，距离民政部最早提出慈善法立法规划，已经过去了11年的时间。而慈善法立法的11年，也是实现民主立法、科学立法，人民群众广泛参与高质量立法的11年。

慈善法的立法工作，最早在2005年启动。但由于存在诸多争议和分歧，法律草稿一直未能提交全国人大常委会。直到2014年，本届全国人大内务司法委员会正式成立立法领导小组，“接手”法律起草工作。2015年2月，慈善法征求意见稿形成。8个月后，慈善法草案提交全国人大常委会一审，修改后又于2015年12月提交二审，再次修改后正式提交全国人代会审议。

从徘徊踟蹰到突然提速，其间既有立法机关主导立法的直接作用，也与国家大政引领、社会各界推动、多方积极建言有着密不可分的关系。多种因素的合力，促进了意见的充分交换和共识的最终达成。如今提交全国人代会审议的慈善法草案，对于数以十万计已登记或孕育中的慈善组织、数以千计投身慈善服务的志愿者以及数以亿计的捐赠人来说，都具有提振信心的作用。

慈善萌芽破土而出

初提慈善法立法之时，中国的慈善事业尚处萌芽阶段。据民政部数据显示，2004年我国共有包括社会团体、民办非企业和基金会在内的社会组织近29万个，全年民政部门和慈善团体直接接收社会捐赠33.9亿元。在很多人眼里，慈善与灾害救助仍然是密不可分的两个概念。慈善立法，在当时并没有引起太多关注。

及至2008年，汶川地震给举国上下带来巨大伤痛的同时，也直接加速了我国慈善事业的发展。用国家民政事业发展统计公报中的话来说，这期间“形成了建国以来最大规模的社会捐赠行动”，也“出现了建国以来最大规模的社会志愿服务行动”。这一年，全国民政部门、慈善会和社会组织等接收的社会捐款捐物超过了780亿元，比2004年增长了20余倍。

众多慈善组织和专家学者都把2008年称作中国的“慈善元年”。慈善捐赠和志愿服务的井喷，也使推动慈善立法显得正当其时。李建国3月9日在讲话中披露，自2008年以来，共有全国人大代表800多人次提出制定慈善法的议案27件、建议29件，“反映了社会各方面的热切期盼”。

此后，慈善法的立法工作表面上看起来“静水微澜”，但在这期间，中国慈善事业面临的大政方针、舆论氛围和行业生态，都发生了显著而深远的变化。慈善法的立法，实际上已被拉拽到了刻不容缓的地步。

2011年的郭美美事件，引发了中国慈善事业面临的最大危机。部分慈善组织，尤其是颇有影响力的官办组织陷入公信力的泥沼，也由此引发了全社会关于慈善事业的大讨论。一批老牌的官办慈善组织，包括地方慈善会，加速了艰难而义无反顾的转型改革之路。与此同时，在中央及地方政策的鼓励下，众多来自民间的社会组织得到“松绑”，满怀期待地破土而出。

改革试点探路破冰

2012年，广州、深圳、宁波等地相继试水包括公益慈善类在内的部分社会组织直接登记，让挂靠主管单位“找婆家”这件困扰慈善组织多年的难题渐成历史。2013年初，已有19个省份开展了社会组织直接登记工作。在当年的全国两会上，《国务院机构改革和职能转变方案》提出了改革社会组织管理体制，使“直接登记”从地方实践变成了中央政策。

更为重要的是，在2013年11月召开的十八届三中全会上，“创新社会治理”“激发社会组织活力”等内容写进全会决定。制定慈善法先后列入十一届、十二届全国人大常委会立法规划，并列入全国人大常委会2015年立法工作计划。其间，江苏、广东、湖南等地相继通过实施了地方性的慈善或募捐法规，为全国立法积累了一定经验。

“从十八届三中、四中全会的精神来看，加强社会建设已经成为国家大政方针，在这个领域，需要有一部超越部门视角的法律来体现国家意志。”深圳壹基金公益基金会秘书长李劲对记者说。与他的观点类似，在众多专家学者看来，由立法机关从行政部门手中接过慈善法的起草工作，是立法进入“快车道”的重要一步。

“比起行政机关，立法机关可以更好地集中精力和资源，而且因为本身的位置比较超脱，有利于征求多方意见，促进达成共识。”北师大中国公益研究院助理院长章高荣说。

“慈善法的内容，牵涉民政、财政、税务等多个部门。如由某单一部门起草，各方利益很难调和。而由全国人大来起草，就很好地避免了这种局面。”中山大学中国公益慈善研究院执行院长朱健刚说，“从国家大政的方向，到整个慈善事业突飞猛进的发展，再到慈善组织和专家学者的大力呼吁，所有的因素结合在一起，共同推进了慈善法立法工作的提速。”

给开门立法“点一百个赞”

一年前的北京，同样是春寒料峭的3月，多家慈善机构负责人和多名专家学者手里拿着新鲜“出炉”的慈善法草案征求意见稿参加了全国人大内司委组织的、征求意见稿出台后的第一场专题座谈会。

这并不是一次按顺序发言、念稿子、说好话的会议，与会的慈善机构囊括了中国扶贫基金会、中国妇女发展基金会、壹基金、乐平基金会、腾讯公益基金会等国内最具影响力的官办和民间基金会，以及像瓷娃娃罕见病关爱中心、北京乐龄老年社工服务中心这样的草根组织和社工机构。他们带着各自不同的理念和诉求，在两天的会期里，不仅给全国人大内司委的领导提出了十分坦率而尖锐的意见，理念相左时，还差点互相拍起了桌子。

这些意见，涉及慈善的定义、税收优惠、慈善组织人才培养、慈善资产保值增值、放开公募权、慈善服务、政府监管等诸多方面。而在慈善法立法全过程中，像这样的座谈和讨论在人大、慈善组织和高校、研究机构的会议室里频繁上演。

在征求意见稿出台之前，北京大学、中国社科院、中山大学、上海交通大学和北师大中国公益研究院就已向全国人大提交了5个版本的专家建议稿。其中，仅北京大学非营利组织法研究中心提交的一稿，就是经过了大半年的调研、13次研讨会，方才得出的草稿。

而从征求意见稿到全国人大常委会一审、二审，再到提交全国人大审议，慈善法草案也始终面向公众吸收意见反馈，经历了反复打磨，甚至大幅度的修改。例如，有关慈善信托的内容，就经历了从一审到三审一上、一下，又再上，最终以专章的面貌，出现在全国人大审议稿中。回顾草案形成的整个过程，关于几个焦点问题的争议贯穿始终。

——谁能募捐？怎样募捐？

通过募捐获取资金，是慈善组织生存发展、服务社会的重要手段。但在我国，很长一段时间内，公开募捐的权利都仅限于红十字会、慈善会和为数不多的公募基金会，慈善资源流动渠道不畅、竞争环境缺乏公平。近年来，部分省市已经试行了公募权的放开，而方兴未艾的互联网慈善也对传统的募捐方式发起了有力的冲击。

在慈善法的立法过程中，放开公募权一直是业界的呼声，但怎么放、放到什么地步、如何避免放开之后可能出现的问题，政府与组织、官办组织与民间组织、大组织与小组织，都有自己不同的意见。

例如，慈善法草案一审稿中尽管规定了公募权的逐步放开，却对募捐的地域限制以及慈善组织通过互联网募捐的级别限制有严格的规定，是一个相对谨慎的版本。而在二审稿以后的草案中，特定募捐形式的地域限制被取消、网络募捐不再受限于组织的行政级别，则体现了更多“松绑”的思路。此外，作为慈善领域的基本法，如何应对互联网时代带来的挑战，也一直在考验着立法者的智慧。

——慈善组织的钱可以怎样花？

毫无疑问，慈善组织募集的资金应当用于服务慈善事业。但与此同时，它们的行政成本如何开支，如何吸引高端人才以提升自身的专业能力和竞争力，如何实现慈善财产的保值增值以谋求可持续发展，如何确保项目资金使用的高效？一系列问题不仅攸关慈善组织的日常运营与长期发展，同时也是普通公众关注的焦点。

一方面，受到“郭美美事件”等公信力危机的影响，很多公众希望法律法规和监管部门能够从严规制慈善组织的资金使用和信息披露，确保尽可能多的资源直接投向受益人。但另一方面，我国的慈善组织又迫切需要吸引人才、增强能力、提升慈善项目和服务的创意与质量。毫不夸张地说，慈善法中每一处涉及“花钱”的条款，都经历了反复的讨论与斟酌，任何一个数字的微小差异，背后都可能是巨大的观点交锋。

——促进政策是大原则还是细规定？

尽管在近年来取得了狂飙突进式的发展，但我国慈善事业的整体发展水平，与人们的期待和经济总量相比，仍然是不相称的。除了营造公平的竞争环境、制定合理的游戏规则，人们期望慈善法能够以法律的形式，明确国家对慈善事业的鼓励措施。

鼓励政策的核心是税收制度。我国现行税法在慈善方面的规定尚不完善，缺乏优惠政策或执行不到位，不仅会加重慈善组织的负担，也会阻碍慈善捐赠，尤其是大额、股权及房产捐赠的实现。慈善法究竟是只规定一条“依法享受税收优惠”的大原则，还是列明详细的优惠规定，由于涉及到国家财政收入的让渡，这实际上又是慈善组织、捐赠人与税收征管部门的博弈。

在积极参与和近距离观察立法的人们看来，尽管争议不断，但围绕这些争议的激烈碰撞，恰恰是慈善法能够加速出台的原因。“正是因为有碰撞和交流，大家才能够充分地交换意见，也因而促进了共识的达成。”章高荣说，“宏观来看，这次立法尽可能地回应了多方的诉求，力争都有所反映。”

从最终提交审议的版本来看，慈善法中关于慈善组织定义、开放公募、慈善信托、税收优惠等内容，都吸取了专家和慈善组织的意见建议。即使是有些建议未能获得采纳，其提出者也肯定了“开门立法”的意义。

作为我国最早开展境外慈善活动的组织之一，中国扶贫基金会一直希望“鼓励境外慈善”能够写进慈善法，虽然对最终的结果略感失望，但提到立法进程，副会长王行最还是毫不犹豫地对《瞭望》新闻周刊记者说：“我要给慈善法的开门立法点一百个‘赞’！”□