强化建设规划导向和约束 多管齐下稳步发展

近日，国务院办公厅以国办发〔2018〕52号文发布了《关于进一步加强城市轨道交通规划建设管理的意见》（简称《意见》），明确地提出了强化城轨行业规划建设管理的若干具体意见。今后一段时期内，国家批准各地申报的建设规划，不仅是需要达到申报建设的准入条件，还需要综合考量城市经济实力、投融资能力、交通需求、建设管理能力和在建项目等多方面情况，同时注重城市轨道交通规划与城市总体规划、土地利用总体规划和相关交通规划的衔接。总体来看，城市轨道交通发展将由速度优先转向质量和效率并重。

我国城市轨道交通在世界范围内虽然起步晚，但一直努力向发达国家学习，并结合我国国情和各城市发展阶段稳步发展。在发展初期，因项目个数较少、里程相对较短、投资规模有限，规划管理体系尚未健全等原因，我国对于城轨项目的约束主要来自于前期立项审查和可行性研究报告的审批，以界定工程内容和投资方案。

20世纪90年代中后期，我国已有部分超大城市相继建成了一批城轨项目，使城市交通状况有了明显改善，对充分发挥城市功能，改善环境，促进经济和社会发展起到了重要作用。但与此同时，一些城市存在不顾自身财力，盲目要求建设城轨交通项目的现象；有的城市盲目攀比，追求过高建设标准，造成投资浪费；有的项目资本金不足，运营后亏损严重，给城市财政带来较大负担。针对发展中遇到的问题，为促进行业健康发展，2003年国务院以国办发〔2003〕81号文发布《国务院办公厅关于加强城市快速轨道交通建设管理的通知》（简称“81号文”），在坚持“量力而行、有序发展的方针，确保城轨交通建设与城市经济发展水平相适应”原则的指导下，我国城轨行业发展取得了长足的进步。

81号文制定之时，就明确提出要加强城轨交通建设规划的编制、审批工作，严格项目审批程序。要求在编制城市总体规划及城市交通发展规划的基础上，根据城市发展要求和财力情况，组织制订城轨交通建设规划，明确远期目标和近期建设任务，以及相应的资金筹措方案；指出必须重视和改进规划的编制和管理工作，项目审批要依据批准的建设规划进行，原则上项目的资本金须达到总投资的40％以上；对社会保障资金有较大缺口、欠发教师及公务员工资、政府投资项目在建规模过大，与其筹资能力明显不适应的城市，其城轨交通项目不予批准。同时，提出严格控制建设标准，进一步降低工程造价；改革建设经营管理体制，提高投资效益等要求。之所以提出相关要求，就是因为城轨交通资金需求量大，仅靠政府单一投资渠道建设运营，难以满足发展的需求，需要鼓励实行投资渠道和投资主体多元化，鼓励和支持盘活现有资产，支持城轨沿线土地增值的政府收益，主要用于城轨建设。

近年来，各地对基础设施建设越来越重视，对城轨发展的积极性不断提高。随着建设规模、运营规模的扩大，个别城市出现了建设强度与城市财政收支不匹配，资金落实不到位；客流效益较差等现象，引起业内外的高度关注。

在延续81号文件精神的基础上，《意见》进一步强化建设规划的导向和约束作用，提出城市轨道交通建设规划要与城市总体规划、土地利用总体规划等相关规划做好统筹。总体上看，这一要求与《新型城镇化（2014-2020）》提出的“密度较高、功能混用和公交导向的集约紧凑型开发模式”相协调。近期建设规模要与城市规模、财力支撑条件等相适应，宜大则大、宜小则小。“省级发展改革部门会同城乡规划主管部门、住房城乡建设部门进行城市轨道交通建设规划初审，按程序向国家发展改革委报送建设规划。首轮规划由国家发展改革委会同住房城乡建设部组织审核后报国务院审批，后续规划由国家发展改革委会同住房城乡建设部审批、报国务院备案。”的审批程序，延续了国家发展改革委和住房城乡建设部《关于优化完善城市轨道交通建设规划审批程序的通知》（发改基础〔2015〕2506号）要求。

近期建设规划一旦经国家批准，就要按“规”的高度维护其严肃性，线路功能定位、基本走向等原则上都不应发生重大变化。如果因为上位规划变化等导致建设规划确需变化，且增幅超过20%的，必须履行建设规划调整程序，避免随意调整规划。今后省级发展改革部门在根据国家批复的建设规划审批项目的时候，更要严格把关，不在建设规划内的项目不予审批（核准），同时还要把握建设节奏，避免前期集中开工建设、后面集中开通运营。

同时，《意见》还对近年来的发展热门——有轨电车规划建设问题作出了说明。因有轨电车以地面敷设为主，采用混合路权或半独立路权为主，与常规公交、BRT功能定位更加接近；基于现行管理审批体制，有轨电车由省级投资主管部门审批，无需纳入城市轨道交通建设规划报国家批准。发展地铁轻轨的城市，应统筹考虑有轨电车的衔接和协调。严禁以发展有轨电车的名义，变相建设轻轨，规避审批。

强化建设规划导向和约束作用，是促进城市轨道交通健康可持续发展基础。自古“兵马未动、粮草先行”，一份有深度有质量的建设规划报告，就是实施好城轨项目的“粮草”。《意见》进一步强化建设规划的导向和约束作用，就是要求在源头上做好文章，吸收方方面面的意见，处理好各式各样的问题，从纸面上的规划变成切实可行的“百年规划”。这既是政府信用的具体体现，也是为人民服务的有效举措。

随着中国特色社会主义进入新时代，城轨行业发展不能只算自己一本账、自家一部经。既要充分考虑市民出行的合理诉求，也要考虑城市财力和防范地方政府债务风险的要求。小规划服从大规划、行业发展服从社会发展，在中心城区主要交通走廊上结合城市规划发展多系统、多制式的城市轨道交通，提高运营效率和效益；市域范围应适当发展市域（郊）铁路，让合适的系统承担适合的功能。进一步深化前期工作、控制建设节奏、确保运营安全、加强综合开发，及时回应市民关切，最大限度争取百姓群众的理解和支持，着力提升轨道交通服务水平，更好满足市民安全、快捷、舒适出行的需要。（中国国际工程咨询公司副总经理  苟护生）