土地评估行业开启新篇章 ——国土资源部土地利用管理司负责人谈《资产评估法》

        “这是我国改革开放以来评估行业实践成果的结晶。”国土资源部土地利用管理司负责人认为，这部法律确立了评估行业在市场经济中的地位，使评估行业有了法律依据，评估师有了法律保障，为评估行业的健康发展奠定基础，评估行业开启了有法可依的新篇章。

法律肯定了土地估价行业在市场经济中的重要作用

            “土地估价是伴随城镇土地使用制度改革而生的。”利用司负责人回忆说。1987年9月，深圳率先以定向议标的方式成功出让了一块5000多平方米土地的使用权，揭开了国有土地使用制度改革的序幕。1988年4月和12月，七届全国人大分别通过了《中华人民共和国宪法修正案》和《关于修改〈中华人民共和国土地管理法〉的决定》，允许土地使用权依法转让，使土地估价和管理工作有了法律基础，并在江苏省南京市等城市布置了城镇土地估价试点。在总结各个城市土地估价经验的基础上，原国家土地管理局于1993年发布了《城镇土地估价规程（试行）》，提出了建立以基准地价和标定地价为核心的地价体系及相应的技术途径和技术方法，城镇土地估价工作在全国范围内迅速开展起来，土地估价在国企改制、资产重组、土地使用权有偿出让、产权交易、抵押等重大经济活动中发挥了举足轻重的作用。

        利用司负责人表示，《资产评估法》是整个评估行业的基本法，立法机关贯彻科学立法、民主立法原则，广泛听取意见，求同存异，争取最大程度的共识。近期出台的《资产评估法释义》明确了资产评估包括对不动产、动产、无形资产、企业价值、资产损失或者其他经济权益等各类评估对象进行评估的大概念，涵盖了现有的资产评估、房地产估价、土地估价、矿业权评估、旧机动车鉴定估价和保险公估在内的涉及五个部门分别管理的六大评估领域，《资产评估法》规范的是已经形成的六大类评估专业的评估行为，自然就肯定了土地估价师的专业地位。

立法重点在于规范评估行为

        评估行业是一个专业性非常强的行业。利用司负责人认为，《资产评估法》重点在于规范评估行为，促进评估行业健康发展，主要体现在以下五个方面。

        一是评估专业人员只能在一家评估机构从业，不能私自接受业务，按照能力范围正当执业，法定评估业务只能由评估师承担，独立、客观、公正、实事求是从事业务，履行尽职调查，遵守评估准则，遵守保密规定，遵守回避原则，接受继续教育和行业协会的自律管理等。

        二是评估机构除了遵守评估专业人员应遵守的类似规则外，还应遵守：设立评估机构满足法定程序与要求，建立健全内部管理制度、质量控制制度，如实履行评估报告备案，妥善保管评估档案，规范机构内部评估专业人员从业行为等。

        三是委托人不得干扰评估行为，不得谋取不正当利益，依法选择评估机构，如实提供评估资料，正确使用评估报告。

        四是行业协会应加强自律管理，使其真正成为提供服务、反映诉求、规范行为的主体，在技术鉴定、评估从业人员、会员信用档案、会员服务等方面加强制度建设。

        五是行政主管部门应知法守法，做好机构备案工作，认真学习《资产评估法》规定的法律责任条款，切忌滥用职权、玩忽职守或者徇私舞弊等，维护评估行业的公平正义。

立法兼顾改革精神与国家利益、公共利益

        利用司负责人指出，《资产评估法》一方面放开了评估从业人员的准入门槛，促进就业，具有评估专业知识及实践经验的评估从业人员可以承担一般评估业务；另一方面，提出了法定评估的概念，并强调法定评估业务必须由至少两名相应专业类别的评估师承办，评估报告应当由至少两名承办该项业务的评估师签名并加盖评估机构印章，目的在于防止国有资产流失，维护公共利益。

        据利用司负责人介绍，土地估价是政策性、地域性非常强的评估领域，一宗土地因用途、规划条件的不同会产生价格的巨大差异，同样用途、同样规划条件的土地，在同样的城市相对位置，一线城市和二线城市的土地价格会有巨大差异，且土地总量不变，土地的稀缺性等特点导致土地增值。有别于普通商品，土地价格受到当地经济条件、区位、用途管制、规划限制、地形、地势、形状等多因素影响，不能通过简单的折旧确定，否则有可能导致国有资产大量流失。因此，对土地评估，尤其是法定评估业务应高度重视。

        利用司负责人认为，关于土地评估中的法定评估业务，除了《资产评估法释义》中规定的涉及国有资产产权转让和抵押、股东出资、股票和债券发行、房地产交易及16部行政法规规定业务外，还应从国务院确定的国土资源部“三定”职责进行剖析，主要体现在五个方面。

        一是国有建设用地使用权出让。《物权法》规定，国有建设用地使用权出让主要有公开出让、协议出让两种方式。对于公开出让，国土资源部根据《物权法》等法律制定了《招标拍卖挂牌出让国有建设用地使用权规定》（部令39号），标底或底价应当根据土地估价结果和政府产业政策综合确定。对于协议出让，《国务院关于加强国有土地资产管理的通知》（国发〔2001〕15号）规定，必须要做到在地价评估基础上，集体审核确定协议价格。国有建设用地使用权出让涉及政府土地收益，理应属于法定评估业务。

        二是国有建设用地使用权租赁、作价出资或者入股、授权经营。根据《土地管理法实施条例》等文件规定，国有建设用地使用权租赁、作价出资或者入股、授权经营也属有偿出让方式，主要出现在国企改制中。《国务院办公厅转发国资委关于进一步规范国有企业改制工作实施意见的通知》（国办发〔2005〕60号）规定，进入企业改制资产范围的土地使用权必须经具备土地估价资格的中介机构进行评估。国有建设用地使用权租赁、作价出资或者入股、授权经营涉及国家资本金、国家股本金，理应属于法定评估业务。

        三是土地使用权征收、征用、收回。《宪法》第二十条：“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征收或者征用并给予补偿。”《土地管理法》第五十八条规定，为公共利益需要及为实施城市规划进行旧城区改建需要调整使用土地的，收回国有土地使用权的，对土地使用权人应当给予适当补偿。土地使用权征收、征用、收回，相关法里都提到了公共利益并给予补偿，补偿的多少需要土地评估提供专业支持，理应属于法定评估业务。

        四是建设用地和农用地的分等定级、基准地价评估、标定地价评估、地价动态监测。《土地管理法实施条例》规定：国务院土地行政主管部门会同国务院有关部门制定土地等级评定标准；《城市房地产管理法》规定：基准地价、标定地价和各类房屋的重置价格应当定期确定并公布；《国务院关于加强国有土地资产管理的通知》（国发〔2001〕15号）规定：要抓紧建立全国地价动态监测信息系统，对全国重要城市地价水平动态变化情况进行监测。这些内容均是我国公示地价体系的重要组成部分，甚至其成果已经作为审计工作的重要抓手，结果的公正性显得尤为重要，属于法定评估业务。

        五是集体土地使用权地价评估。《关于金融服务“三农”发展的若干意见》（国办发〔2014〕17号）明确：创新农村抵（质）押担保方式。制定农村土地承包经营权抵押贷款试点管理办法，在经批准的地区开展试点。慎重稳妥地开展农民住房财产权抵押试点。探索推进农村产权交易市场建设，积极培育土地评估等中介组织。中国土地估价师与土地登记代理人协会于7月4日印发了《集体土地使用权地价评估技术指引（征求意见稿）》，边试行边修订。集体土地使用权地价评估本身技术难点大，涉及广大农民的根本利益，建议纳入法定评估业务。