土地所有权变动是否影响承包经营权

案例

海南省万宁市村民陈某于1997年与村委会签订了一份荒地承包合同，约定由其承包24亩荒地，期限40年。1998年，市政府为其颁发了集体土地承包经营权证。2003年2月，市政府将上述承包地的所有权分别确定给该村3个村民小组，并颁发了《集体土地所有证》。2003年12月，上述三个村民小组以土地所有权人名义将包括陈某承包地在内的50亩土地发包给某生物工程公司。2004年4月，市政府给生物工程公司颁发了《集体土地使用证》并作出决定，收回已颁发给陈某的土地承包经营权证。陈某不服，向中级人民法院提起行政诉讼，请求撤销市政府收回决定。

疑惑  

1.土地所有权的变动是否必然影响土地承包经营权？

2.市政府能否以土地发包无效为由主动撤销土地承包经营权登记？

解答

土地承包经营权是现行法律赋予农民的一项长期而有保障的土地权利。我国  《农村土地承包法》《物权法》等法律和一系列中央文件均明确规定，国家依法保护农村土地承包关系的长期稳定。

从理论上看，土地承包经营权是依附于土地所有权上的一项用益物权，发包方一般为土地所有权主体，对此，《农村土地承包法》等法律明确规定：农民集体所有的土地依法属于村农民集体所有的，由村集体经济组织或者村民委员会发包；已经分别属于村内两个以上农村集体经济组织的农民集体所有的，由村内各农村集体经济组织或者村民小组发包。但是，由于我国集体土地所有权主体情况复杂，相当一部分村民小组一级的农民集体不具备行使所有权的条件，村集体经济组织或者村民委员会代表村民小组发包土地的情况也时有存在，《农村土地承包法》也规定，村集体经济组织或者村民委员会发包的，不得改变村内各集体经济组织农民集体所有的土地的所有权。

本案中，陈某与村委会签订承包合同时，承包土地的所有权尚未确定到村民小组，双方签订的承包合同书未违反法律规定，在2003年市政府确定所有权之前，村民小组均未对承包地所有权和承包合同提出异议，承包合同已经实际履行。根据《最高人民法院关于适用合同法若干问题的解释（一）》的规定，确认合同的效力应当适用当时的法律。因此，该承包应当合法有效，在未经依法解除前，具有法律效力。

根据《物权法》《农村土地承包法》等法律规定，承包方自承包合同生效时取得土地承包经营权，土地承包经营权登记在法律上属于登记对抗而非登记生效。土地承包经营权合同是否有效，须由双方协商确定，或由有权机关即承包合同仲裁机构或人民法院确认。海南省人大常委会颁布的《海南省农村集体经济承包合同管理条例》明确规定，无效承包合同，由市、县、自治县承包合同仲裁机构或者人民法院确认。

本案中的承包合同在被依法确认无效前，陈某的土地承包经营权仍然受法律保护，市政府无权主动撤销已颁发给陈某的土地承包经营权证。因此，中级人民法院经审理认为，市政府在陈某与村委会签订的承包合同未经合同双方协商终止或者被有权机关依法解除之前，撤销已颁发土地承包经营权证书，没有事实和法律依据，于是，判决撤销了市政府的收回决定。         

（作者单位：国土资源部不动产登记中心）