一张蓝图铺开高质量发展新天地——鹤壁市国土空间规划的探索与实践

□鹤壁观察记者郭戈秦川本报通讯员丰富海

日前，省自然资源厅下发《关于开展市县国土空间总体规划编制试点工作的通知》，按照“一张蓝图保发展、一体共治建生态”的总体思路，确定将鹤壁、洛阳、长垣等市、县作为全省国土空间总体规划编制试点，这是省级层面对鹤壁市国土空间规划工作的重要肯定。作为全国首家国土空间优化发展实验区，近年来，鹤壁市根据城市转型发展步伐自发开展国土空间规划探索，先后总结出“多规合一”“双评价”“统筹‘三区三线’规划”等经验做法，有效推动了节约集约用地、国土优化开发、城乡区域协同发展，让这座传统资源型城市焕发出新的活力。

规划先行

破解城市发展空间难题

每一个老鹤壁人或许都记得：鹤壁的主城区曾经历过三次变迁，从最早的鹤壁集到如今的淇滨区，直线距离达35公里，空间变迁的背后印证了经济的发展和城市的转型。
鹤壁因煤而建、因煤而兴，近半个世纪的煤炭开采形成大范围的塌陷区，使城市发展受到严重制约，这座老工业基地的煤炭收入一度占据财政收入的半壁江山，迫切期盼着城市规划的调整和优化。

“1957年建市以来，国土空间的持续开发利用有力促进了鹤壁的经济发展和社会进步。但伴随改革，耕地减少过快、资源开发强度大、环境问题凸显、空间结构不合理和空间利用效率低等一系列问题日益凸显，进一步优化国土空间开发格局势在必行。”鹤壁市自然资源和规划局党组书记段东宏告诉记者。

转型发展，规划先行。为解决产业发展不均衡、城镇发展无序扩张、多规重叠交叉等问题，2014年鹤壁市与中国国土经济学会合作建立了全国首家国土空间优化发展实验区，联合编制了全国首个地市级《国土空间优化开发格局规划纲要》。

在自发探索阶段打下的良好基础上，鹤壁市积极争取国家国土空间规划试点，于2018年与省国土资源调查规划院和省城乡规划设计院联合编制《鹤壁市国土空间总体规划（2019—2035年）》（下称“《规划》”），形成了专题报告、信息平台建设等一系列试点成果。

“没有空间规划作为指引，再好的发展思路也难以实现。《规划》符合中央要求、契合鹤壁实际，为鹤壁未来发展奠定了坚实基础，对促进生产空间集约高效、生活空间宜居适度、生态空间山清水秀具有重要意义。”在5月召开的《规划》编制情况汇报会上，鹤壁市委书记马富国如是说。

这份全国首个地市级国土空间规划，结合了鹤壁全市资源禀赋条件、发展实际及区域特色，对国土空间进行了主体功能区划分——西部山区定位为生态保护主功能区、中部城区定位为城市建设主功能区、东部平原区定位为农业发展主功能区，在“三区”基础上又严格划定生态保护红线、永久性基本农田保护红线、城镇开发边界线等“三线”。

记者在采访中获悉，根据资源环境承载能力和国土空间开发适宜性评价要求，鹤壁市共统筹划定生态保护红线约91平方公里，约占全市总面积的4.2%；划定永久基本农田保护红线913.73平方公里，占全市总面积的42.69%；划定城镇开发边界线260.37平方公里，占全市总面积的12.16%。“三线”按1∶10000比例实现精准落地，统筹划定生态、农业和城镇“三类”空间，为国土空间全域管控奠定了良好基础。

“近几年来，通过共建国土空间优化发展实验区，有效促进了高质量发展城市建设，经济指标平稳增长，产业结构更加优化，发展动能持续增强，城乡面貌不断改善。”鹤壁市副市长刘文彪表示。

多规合一

构建协调发展空间格局

改革开放以来，从中央到地方各级政府推出的各类空间性规划，在支撑城镇化快速发展、促进国土空间合理利用和有效保护方面发挥了积极作用，但也存在规划类型过多、内容重叠冲突，地方规划朝令夕改等现象。如何破解城市发展中的规划冲突，一直是一个难题。

正是在这样的背景下，鹤壁市积极探索“多规合一”改革路径，充分吸收土地利用总体规划、城市总体规划、试点工作经验,融合各类专项规划内容,最终形成了全域“一张底图”和“一个平台”。

“在试点过程中，我们将空间规划编制、用途管制实施、信息平台建设‘三位一体’统筹协调推进。如果说规划编制的主要任务是划定‘三区三线’，用途控制是监督实施‘三区三线’，那么平台建设则是对规划的监测、评估、预警，并实现‘一张图’的信息化操作。”段东宏告诉记者。

除此之外，鹤壁市在规划实践中还创新性开展“双评价”——围绕生态保护、农业生产、城镇建设等不同功能指向，开展土地资源、水资源、环境、灾害等单要素评价，综合单要素结果进行集成评价，划分资源环境承载能力等级；以资源环境承载能力集成评价为基础，综合考虑生态斑块集中度、地块连片度、城镇建设条件和城镇供水条件等因素，开展国土空间适宜性评价，为国土空间格局优化提供了科学支撑。

通过空间规划和自然生态空间用途管制探索实践，鹤壁以“三区三线”为载体对国土空间开发、资源环境保护、国土综合整治和保障体系建设等作出总体部署，涵盖经济发展、社会人文、资源节约和环境保护等4个方面、27个类别，有力推动了资源型城市转型和均衡、协调、可持续发展。

——产业转型步伐明显加快。空间规划将转型发展作为鹤壁市经济发展的首要任务，明确以创新驱动为引领，促使“互联网+”、新型物流等新业态快速发展。第三产业的比重由2014年的18%提高到28.2%，高新技术产业占规模以上工业增加值的比重由3.8%提高到31.6%，煤炭行业占工业比重由19.8%下降到6.1%，资源型产业偏重状况得到明显改善。

——城乡发展趋于协调。坚持推进全市城乡一体化发展，大力推进中心城区、县城、重点镇和新农村建设，加快农业人口向城镇转移。全市城镇化率达到58.76%，主城区建成面积增加到72.16平方公里，城市发展步伐明显加快，中心城区带动、协调联动能力持续提升。

——生态环境持续优化。以海绵城市建设和园林城市建设为抓手，扩展城镇绿地、水系，努力实现青山常在、绿水长流，山水相望、林河相间。目前，鹤壁森林覆盖率达到32.6%，城市绿化覆盖率39.91%，淇河水质达标率100％，实现了由“煤城”到“绿城”的转变。

“下一步，我们将立足鹤壁发展的战略定位，聚焦‘两个高质量’建设，统筹考虑《规划》与重点项目、基础设施建设和其他规划的融合衔接，完善提升《规划》内容，推动编制工作提质提速，加快形成国土空间规划‘鹤壁模式’，为全国提供可复制、可推广的经验。”鹤壁市委书记马富国表示。