关于创新体制机制增强发展活力的研究报告

08.05.2014 18:58

关于创新体制机制增强发展活力的研究报告

近年来，全省上下坚持以邓小平理论、“三个代表”重要思想、科学发展观为指导，坚持用改革的办法破解发展难题，用创新的举措应对危机挑战，全面推进经济、政治、文化、社会和生态文明建设等各领域改革，为中原经济区建设奠定了坚实的体制基础。 一、我省体制机制改革创新总体进展情况 （一）基本经济制度不断完善。 国有企业产权制度改革取得突破，全省98%以上的国有工业企业基本实现了产权多元化，市、县近400家国有企业完成了产权制度改革。股权分置改革基本完成，实现了省管企业主辅分离，112户省直机关所属企业脱钩改制工作。国有重点骨干企业战略性重组步伐加快，以资产、产业、技术和资源整合为主体内容，以30个重点重组项目为依托，积极推动煤炭化工、钢铁、有色、装备制造、物流等12个优势行业板块战略重组。煤炭企业兼并重组工作进展顺利，占兼并重组小煤矿总数的93.8%。非公有制经济发展的政策体制环境进一步优化，全省非公企业已占企业总数的70%，非公有制经济对全省经济增长的贡献率超过60%。要素市场体系进一步完善，价格形成机制不断健全，资源性产品价格改革取得显著成效，资源合理配置效率不断提高。不断创新招商方式，建立省市县三级联动、分工负责、齐抓共管的工作机制，2012年1-9月，全省重大招商活动共签约项目2171个，签约投资额12862亿元。 （二）行政管理体制改革稳步推进。 深化行政审批制度改革，分批下放可以由下级政府管理的事项，减少审批环节，简化办事程序，进一步理顺省、市、县三级政府的事权关系。2012年第五次省级行政审批项目清理工作中，取消行政审批项目40项，下放管理层级行政审批项目16项，调整行政审批项目91项，保留行政审批项目485项。按照“办公室集中汇总，分送有关部门限期办理、联席会议督促推进”的模式，建立了省、市、县（市、区）三级联审联批机制和省级联审联批联席会议制度，协调解决项目审批中的重大问题。事业单位分类改革稳步推进，96％的事业单位推行了工作人员聘用制。巩义、兰考、汝州等10个省直管县体制改革试点在2011年6月1日正式按新体制运行，共赋予试点县（市）经济社会管理权限603项。 （三）财税金融体制改革取得新进展。 政府间财政关系进一步理顺，转移支付制度不断完善，省直管县财政管理方式改革持续推进，县级政府提供基本公共服务财力保障能力不断加强。部门预算责任不断强化。国库管理制度改革向纵深拓展，省级和16个省辖市本级、102个县（区）实行了非税收入收缴改革。增值税转型改革顺利推进，基本实现了生产型增值税向消费型增值税的转变。城市商业银行改革持续推进，实现监管指标达标优化和机构改革重组两大跨越。新型农村金融服务体系不断完善，截至2012年6月底，全省共组建村镇银行法人机构47家，已覆盖全省53个县（市）和4个区，郑州、许昌、南阳、济源已实现县域全覆盖。 （四）社会事业和公共服务领域改革成效显著。 义务教育均衡发展机制、教育经费投入保障机制等改革不断深化。截止2011年底，全省义务教育阶段学校3.24万所，小学、初中的生均公用经费标准分别由2007年的430元、630元提高到530元和730元，进城务工农民随迁子女入学率达99.5%。作为国家职业教育改革试验区，制定了国家职业教育改革试验区实施方案，确定郑州、平顶山、鹤壁、新乡、三门峡、信阳、济源7个试点市，河南机电、化工、建筑、科贸、信息咨询5个行业职教集团，开展集团化办学改革试验。创新体系建设全面展开，科技管理体制改革力度加大，初步实现以研究开发为主向研究开发与产业化并重转变。经营性文化单位改革成效显著，文化管理体制不断完善，全省18个省辖市，107个县（市）已经组建了文化市场综合执法机构，组建率100%。医药卫生体制改革取得重要的阶段性成效，特别是城乡居民基本医疗保障水平、基本公共卫生服务均等化水平、基层医疗卫生服务能力和效率明显提高，基本药物价格明显下降，公立医院改革稳步推进。覆盖城乡居民的社会保障体系基本建立，社会保险覆盖面不断扩大。截止2012年9月底，城乡居民社会养老保险参保4667万人，城镇基本医保和新农合参保率分别达到95.8%和97.7%。保障性安居工程建设加快推进，住房保障体系不断完善。 （五）统筹城乡发展体制不断完善。 农村土地管理制度进一步完善，农村集体土地确权登记发证全部完成，农村土地流转机制不断健全，截至2012年6月底，全省农村土地流转面积2090.7万亩，占家庭承包面积的21.7%。土地综合整治有序推进，“十一五”期间，全省安排土地整治项目491个，整治土地670万亩。2012年，又启动了豫东平原基本农田整治和南水北调中线工程丹江口库区移土培肥工程，建设规模700余万亩。人地挂钩政策试点稳步开展，土地节约集约利用机制不断完善。集体林权制度改革进一步深化，基本完成了集体林地明晰产权、承包到户的基础任务，集体林地均分到户率达93.2%。农民专业合作社健康发展，农民组织化程度不断提高，全省在工商部门登记注册的农民专业合作社约3.9万家，实有入社农户204万，辐射带动全省1/4以上农户。环境容量预算管理制度更加完善，基本摸清了全省及各省辖市环境容量状况，建立了严格的总量预算指标动态管理体系。积极推进鹤壁、济源、舞钢等7个市开展城乡一体化试点，形成了各具特色的发展模式，在统筹城乡发展方面取得了初步成效。因地制宜推进新型农村社区建设，全省初步建成新型农村社区近300个，在建1700多个，2012年前8个月，累计完成投资536.1亿元。新乡统筹城乡发展试验区、信阳农村改革发展综合试验区建设取得新的阶段性成果。总结近年来改革所取得的成就，具有以下特点和成功经验： 一是坚持解决当前突出问题与谋划长远发展相结合。 既着力破除影响经济稳定增长的体制机制矛盾，又着眼推进经济发展方式转变，建立有利于经济社会全面协调可持续发展的体制机制。 二是坚持试点先行与整体推进相结合。 强化试点先试先行，加快实现重点领域和关键环节的改革突破，适时总结推广试点经验。 三是坚持“破旧”与“立新”相结合。 既着力破除阻碍生产力发展的体制机制障碍，又着力创建新的体制机制。 四是坚持改革与发展相结合。 充分考虑改革的力度、发展的速度和社会可承受的程度，把握好改革时机和节奏，用最小波动换取改革推进和社会稳定。 二、当前体制机制创新面临的形势和环境 （一）我省体制改革面临的形势和环境 当前及今后五年是我省全面建设小康社会的关键时期，是深化改革开放、加快转变经济发展方式的攻坚时期。全省人均GDP人均生产总值由1000美元增加到3763美元，新型城镇化、新型工业化和新型农业现代化深入推进，发展方式、城乡结构、社会建设等发生了深刻变革，改革的承受能力进一步增强，《国务院关于支持河南省加快建设中原经济区的指导意见》赋予我省先行先试权，党的十八大进一步明确了改革的方向等等，这些有利条件既为我省进一步深化改革奠定了坚实的基础，也为我省进一步深化改革拓展了新的空间。但也必须看到，我省体制改革也面临着新的形势和要求。 一是经济转型升级对改革提出了新要求。 从总体上看，我省经济运行基本面是好的，继续朝着预期方向发展，但同时也面临着严峻挑战。国际金融危机深层次影响还在不断显现，世界经济增速放缓，面临的下行压力和潜在风险依然较大，对我国和我省经济的冲击与影响还在持续显现，外需低迷状况短期内难以改观，国内产能过剩矛盾短期内难以明显缓解，我省经济发展中长期积累的结构性、素质性、体制性矛盾更加突出，部分行业和部分企业面临的困难仍在累积加深，结构性因素与周期性因素相互作用，外部挑战与国内困难相互叠加，要有效解决这些矛盾和问题，必须下更大气力加快推进改革。 二是社会加速转型对改革赋予了新使命。 当前我省进入加快富民强省建设的新阶段，但我省基本公共服务资源人均占有量和经费水平居全国后列，基本公共服务体系的覆盖程度、保障能力与全国平均水平相比存在明显差距，基本公共产品供给短缺与公共需求全面快速增长的矛盾更加突出，缩小收入分配差距的任务相当艰巨，社会矛盾增多，迫切要求加快推进以改善民生为重点的社会体制改革，为保持社会和谐稳定提供体制机制保障。 三是加快推进新型城镇化对改革提出了新任务。 我省城镇化率为40.6%，比全国平均水平低近11个百分点，在全国31个省（市、区）中居倒数第5位，城镇化滞后是我省城乡二元结构矛盾突出的症结所在，已经成为经济社会发展各种矛盾的聚焦点。今后五年是我省推进新型城镇化、新型工业化和新型农业现代化“三化”协调发展的关键时期，迫切要求创新加快统筹城乡发展的体制机制，以新型城镇化引领“三化”协调发展。 四是生态文明建设为改革拓展了新领域。 建设生态文明，是关系人民福祉、关乎民族未来的长远大计。党的十八大提出，把生态文明建设放在突出地位，融入经济建设、政治建设、社会建设、文化建设各方面和全过程，建设美丽中国。面对资源约束趋紧、环境污染严重、生态系统退化的严峻形势，迫切要求加快资源节约型、环境友好型社会建设的体制机制创新，深化生态补偿机制、节能减排机制等改革，为生态文明建设提供体制机制保障。 （二）我省当前改革中仍然存在的主要问题 从改革的具体情况看，十六大特别是十七大以来，我省推进改革重点是围绕完善政府和市场配置资源的机制、促进经济结构调整、保障和改善民生这三条线索展开的，不仅有利于破解当前发展难题、巩固和扩大应对国际金融危机冲击成果，而且对加快转变经济发展方式、保持经济长期平稳较快发展与社会和谐稳定，发挥了重要作用。同时也应看到，随着改革突破了以往局限于经济体制改革的层面，逐步推向经济、政治、社会、文化、生态文明“五位一体”的改革，推进难度逐步加大，体制性机制性障碍日益显现。这些障碍问题，既有旧体制改革不彻底遗留的老问题，也有新体制发育过程中出现的新问题；还有推进过程中方式方法“跑偏”等诸多问题。 一是政府职能转变不到位。 政府代替企业招商引资和投资决策、直接干预企业生产经营活动的行为仍比较普遍，在许多方面存在“越位”、“缺位”和“错位”问题，社会管理和公共服务职能薄弱。 二是改革缺乏合力。 专项改革分散到各专业职能部门，单兵突进，缺乏综合配套性，相互掣肘，部门联动、上下互动的改革试点推动机制也有待于进一步健全和完善。 三是市场体系不完善。 市场运行机制不健全，要素市场发育滞后，市场化程度低，资本、土地等要素价格形成机制还需要进一步完善。 四是改革推进难度加大。 改革初期推进的都是浅层次的，比较容易的改革都已经完成，随着改革不断深化，进入深层次利益调整，改革的艰巨性、复杂性、风险性和推进难度都在加大。 五是改革成本越来越高。 先易后难的渐进式改革过程中形成的既得利益群体和利益再分配中期望值较大的群体，共同构成深化改革的巨大阻力，任何改革都需要支付巨大的成本。另外，还有些领域改革配套政策和措施不到位，改革效果与预期效应偏差较大。改革不到位、体制不完善、机制不健全，是经济社会发展诸多矛盾和问题存在的重要根源，必须加快推进改革，实现体制和机制创新。 三、当前及今后一个时期体制机制创新总体考虑 总的来看，“钱从哪里来、人往哪里去、民生怎么办、粮食怎么保”和“土地哪里来、减排哪里去、要素怎么保、物价怎么办”等问题并存，仍将是我省今后相当长一个时期需要重点思考和破解的难题。当前和今后一个时期，我省体制机制创新，必须全面落实党的十八大精神，深入贯彻科学发展观，坚持社会主义市场经济改革方向，以更大的政治勇气和智慧，不失时机深化重要领域改革，坚决破除一切妨碍科学发展的思想观念和体制机制弊端，构建系统完备、科学规范、运行有效的制度体系，使各方面制度更加成熟更加定型，为加快中原经济区建设提供体制保障。按照完善社会主市场经济体制的总要求，今后一个时期我省的改革应从两个方面着手，一是按照中央的部署积极推动面上改革；二是围绕破解要素制约创新体制机制。 （一）今后一个时期改革的总体设想 一是理顺政府与市场的关系，更好发挥市场配置资源的基础性作用。 切实转变政府职能，推进政企分开、政资分开、政事分开、政社分开，建立服务型政府；推进事业单位分类改革，加快社会中介组织改革，改革基本公共服务提供方式。完善要素市场体系，围绕加快形成多层次资本市场，积极稳妥推进金融领域改革，完善资本、产权、技术、土地和劳动力等要素市场；完善资源型产品价格形成机制，积极推进电、水、气等资源性产品价格改革，逐步建立反映市场供求和资源稀缺程度、体现生态价值和代际补偿的资源有偿使用制度和生态补偿制度。继续深化国有企业和垄断行业改革，完善和落实鼓励非公有制经济健康发展的政策措施，为民间资本营造更为广阔的市场空间。 二是理顺各级政府财权事权分配关系，发挥好地方政府发展经济的积极性。 理顺各级政府间财政分配关系，健全统一规范透明的财政转移支付制度，完善税收制度，优化财政支出结构，构建有利于转变经济发展方式的财税体制。深入推进省直管县（市）改革探索减少行政层级的有效途径。 三理顺城市与农村的关系，推动“三化”协调科学发展。 按照人口资源环境相均衡、经济社会生态效益相统一的原则，加快实施主体功能区战略，优化国土空间开发格局。促进城乡共同繁荣，完善城乡发展一体化体制机制，促进城乡要素平等交换和公共资源均衡配置，形成以工促农、以城带乡、工农互惠、城乡一体的新型工农、城乡关系。深化农村综合改革，探索多种土地承包经营权流转方式，发展多种形式的适度规模经营，探索建立粮食稳定增产长效机制。有序推进农业转移人口市民化。加快新型农村社区建设，推动农村人口就近就地转移就业。加快改革户籍制度，创新流动人口管理机制。 四理顺经济发展与社会发展的关系，促进社会和谐稳定。 实施就业优先战略和更加积极的就业政策，加强职业技能培训，健全人力资源市场，构建和谐劳动关系。深化收入分配制度改革，合理调整国民收入分配格局，逐步提高居民收入在国民收入分配中的比重，提高劳动报酬在初次分配中的比重，增加低收入者收入，调节过高收入，取缔非法收入。完善城乡社会保障体系，坚持全覆盖、保基本、多层次、可持续方针，建成覆盖城乡居民的社会保障体系，推进城乡各类保障制度接轨。加快社会事业领域改革，为群众提供完善的教育、医疗、文化服务。按照上述要求，结合贯彻十八大和省委经济工作会议精神，我们提出了2013年全省重点改革的指导意见（附后）。 （二）围绕破解要素瓶颈制约创新体制机制 1、创新人力资源开发机制 新型城镇化的核心是统筹城乡协调发展，推进城乡一体化。去年我省城镇化率与全国平均水平的差距又有所扩大，要加快城镇化进程，需要着力解决的问题：一是解除农民的后顾之忧，使其愿意进城；二是降低门槛，使农民进得了城；三是提高城镇的承载能力，使进城农民能够留得下来；四是解决劳动力结构性短缺的矛盾。围绕上述问题，应着力推进以下改革：一是推进农村产权制度改革。城镇化的文章从农村做起，借鉴成都、苏州等地的经验，开展农村产权制度改革。实施农村土地承包经营权、林权、农村住房、宅基地使用权等农村资产的确权登记，实现农村资源资产化、资产资本化、资本股份化、股份市场化，允许其向金融机构抵押融资，按市场规则自由流转。此举可将目前农村死的物变成活的资本，解决农民对土地作为最终保障的依赖，实现农民“带资进城”。可选择农业大市和农村劳动力输出大市开展试点。二是推进户籍管理制度改革。取消户籍限制，实现一元化户籍管理是城乡一体化统筹协调发展的最终目标。坚持降低门槛、放宽政策、简化手续的原则，深化户籍制度改革，在中小城全面放开户籍限制，引导农民进城。在大城市和特大城市应借鉴广州的经验，开展农民积分进城入户改革试点。按照文化程度、在城市工作年限、社保缴费年限、在城市住房等因素，结合我省实际，科学确定各项指标的权重，确定合理的积分标准。此举既可以最大限度地吸纳农民进城，也可以缓解大城市受承载力限制难以大规模接受农民进城的问题。可先选择郑州、洛阳等城市开展试点。三是探索民间资本投资公共服务领域新模式。在民间资本充裕与投资渠道不畅的矛盾一时还难以解决的情况下，探索新的模式，引导民间资本投资公共服务领域特别是城市公共服务领域。探索建立能够给民间资本以安全感和合理收益预期的投资模式，吸引民间资本投资教育、卫生、文化、养老等城市公共服务领域，解决政府财力不足，公共服务建设滞后的问题。应区分不同行业和领域，着力研究解决准入门槛、监管模式、政府资助、公平待遇等问题，完善相关配套政策，促进民间资本更多地投向公共服务领域，不断提高城市公共服务的承载力，与城镇化步伐不断加快的要求相适应。四是加强职业教育培训。目前教育、人社、农业、扶贫等部门都分别承担此项职能，但各行其是，缺乏统筹规划，相互衔接不足。要加快职业教育资源整合步伐，创新管理体制机制，按照产业集聚区发展、大规模承接产业转移以及现代农业发展对人力资源的要求，定期发布人力资源需求指导目录，引导各有关部门建立职业教育学科专业灵活调整机制，完善职业教育定向培养机制，解决劳动力供给的结构性矛盾。加强校企合作，开展“百校千企”校企对接活动，探索开展“订单式”、“冠名班”、“联合共建”、“工学交替”等合作培养模式。 2、创新土地资源开发机制 土地的制约对于我省尤为突出，要保障中原经济区建设对土地的需求，必须创新土地开发机制，从“开源”和“节流”两个方面着手。一是稳步开展城乡之间、地区之间人地挂钩政策试点。推动城镇建设用地增加规模与吸纳农村人口进入城市定居规模相协调、城市化地区建设用地增加规模与吸纳外来人口进入城市定居规模相协调。按照全省城镇化发展进程，科学测算各地农村人口向城镇转移、农村集体建设用地向城镇流转规模；因地制宜、量力而行，合理确定各市人地挂钩年度规模控制目标。建立全省统一的交易平台，将集体建设用地使用权、集体建设用地复垦指标、耕地占补平衡指标交易纳入平台交易。二是设立耕地保护基金，用于提高耕地生产能力和对承担保护责任的农民养老保险补贴。开展耕地保护补偿试点，对农民和集体管护耕地特别是基本农田给予直接补贴。实行差别化分配新增建设用地土地有偿使用费，对耕地保护贡献大的市、县政府给予奖励支持，资金分配向耕地保护和生态保护重点市县、国家级基本农田保护建设示范区所在市县、承担省级耕地开垦及易地补充耕地任务的市、县倾斜。三是完善集约节约利用土地机制。创新农村土地整治机制。科学编制农村土地整治五年规划，引导农民向城镇和中心社区集中，整合农村低效利用的建设用地，优化城乡用地布局。加强土地整治项目建设，结合村庄整治，重点在集中连片粮食生产核心区建设高标准农田，配套建设高等级交通运输道路、灌排水利等设施。拓展建设用地空间布局。调整规划期末的建设用地规模、结构和布局，在严格保护耕地的前提下扩大建设用地空间；利用低丘缓坡，推进山地工业、坡地城镇建设；积极争取国家在计划指标和增减挂钩指标方面给予我省更大倾斜。开展城市土地储备制度、工业用地与申请制度改革试点，优化土地配置，促进城市有序发展。 3、创新投融资机制 大力引进境内外金融机构，对于建设郑州区域性金融中心势在必行，组织银企对接对于争取更多银行资金支持经济建设也是必不可少的，但这并不能解决我省长期以来金融机构存差的局面。因此，要加快发展和完善地方金融体系，争取更多的主动权。一是完善地方金融机构体系。研究制定支持政策，组建县域农商行，推动全省108个县的农信社加快股份制改造，力争全年组建25家，尽快完成所有县（市）农商行组建工作，基本建立现代银行制度。整合部分城区农信社组建中原农商行。加快县级联社股权改造步伐，尽早县级联社完成股份制改造，制定出台鼓励新型农村金融机构发展的政策措施，推动东亚银行、台资银行、中国银行等境内外金融机构在我省批量发起设立村镇银行。二是发展和利用多层次资本市场。继续实施加强对上市后备企业培育工程，完善企业上市“绿色通道”制度，力争更多企业在境内外上市。加快中原信托、百瑞信托转型升级，设立信托型产业投资基金，开展资产证券化、股权投资等业务；研究制定促进省级投融资公司规范发展的意见，完善省市县政府投融资平台体系，加大平台公司重组力度；积极开展金融租赁。创新城建资金筹措机制，推动城乡建设投资公司向银团贷款，扩大城投债发行规模。开展保险资金投资基础设施试点工作，组织保险资金与重大项目的投资对接活动。整合产权交易资源，组建联交所，争取国家支持我省开展非上市公司股权交易试点。三是启动设立农村金融改革试验区。落实国务院《指导意见》要求，加强运作，启动农村金融改革试验区建设，选择若干市、县开展农村金融综合改革创新试点，在农村金融机构设立和改革、金融监管、金融创新等方面先行先试。统筹配置城乡金融资源，进一步完善县域法人金融机构将新增存款一定比例用于当地发放贷款的政策，提高农村存款用于农业农村发展的比重，解决农村经济发展的融资问题。上半年研究制定方案并确定试点，下半年着手组织实施。 4、创新资源环境开发机制 全面实施能源消费总量、主要污染物排放、碳排放等预算管理，加强节能目标监测预警平台建设，完善评价考核机制和奖惩制度，建立倒逼机制。加快煤炭、钢铁、有色等资源性产品精深加工和转化，提高资源开发利用效率。大力发展循环经济，重点推进20个产业园区循环化改造，建设50个百万吨农业废弃物综合利用示范基地、10个“城市矿产”示范基地和一批百万吨以上建筑废物综合利用示范基地。建立全省统一交易平台，积极开展排污权有偿使用和交易。

本文来源: 发展和改革委员会

08.05.2014 18:58