依法治档中“治档”应作何理解？

在档案界，大家在论及“依法治档”概念时，对“治档”中的“治”字通常用“治理”、“规范”、“管理”等词汇来表述。对“档”字，通常用“档案事业”、“档案工作”等词汇来表述。治理常与对杂乱事物的处理相联系；规范往往与提高事物的条理性相关联；“管理”则多与程序、方式、方法发生关系。因此，用“管理”一词来注解“治”字相对恰当一些。档案事业虽然涵盖面很宽，但像档案高等教育和非国有组织与个人的档案及其管理则不属于自身的范畴。狭义的“档案工作”是指管理档案和提供档案信息为本单位和社会服务的工作，包括档案室工作和档案馆工作，它排除了档案行政管理工作等内容。同时，广义的“档案工作”与“档案事业”概念往往通用，二者都缺乏严格的专指性。档案事务是指与档案相关的事务，与档案社会关系联系紧密，相对来说比较适中。因此，笔者将“治档”界定为“管理档案事务的活动”。

1  谁来治

邓涛认为，“依法治档”，是指国家各级档案行政管理机关及其工作人员依据宪法和法律赋予的职责权限，在法律规定的职权范围内，依照法定的程序，对国家各项档案事务依法进行有效管理；同时，对自身行政行为的后果，必须依法承担相应的责任。 ^[1] 显然，这里明确管理的主体是国家各级档案行政管理机关及其工作人员。管先海指出，近年来，伴随着各级档案局相继设立政策法规科（处）或执法监督科（处），在档案界流行着一种“依法治档是档案局的事，与各级档案馆、档案室无关”的观念。他按照《档案法》第八条和第七条的规定，明确了档案馆和档案室各自的五条法定职责。提起依法治档，人们往往认为，那是各级档案部门的事，与各级权力机关、行政机关、司法机关及各级领导无关。恰恰相反，依法治档需要各级权力机关、行政机关、司法机关及各级领导的支持、配合和协助，否则，单靠档案部门，依法治档很难顺利推进。 ^[2] 管先海确定依法治档的主体是档案部门，包括各级档案局、档案馆和档案室，强调了相关机关和各级领导要给予支持、配合和协助。

档案界同行多数持上述观点。如，舒国雄认为，依法治档的内涵之一是在各级党委和政府的领导下，档案行政管理部门行使档案行政执法权，档案馆、室等部门依法对档案进行管理和提供利用。内涵之二，是依靠各级人大和有关部门以及广大人民群众，建立起档案法律监督体系，促进档案法律、法规的正确实施。内涵之三，是依靠档案法律、法规，不断完善各项管理制度，在全社会建立起档案法律意识和秩序，形成法律环境，以保障和促进档案事业不断发展，为社会主义现代化事业提供有效服务。 ^[3]

早在1988年，《档案工作》杂志以“评论员文章”的形式，以《建立依法治档的新秩序》为题，对《档案法》颁布一年来在全国的实施情况进行了总结。指出，档案部门应“依法办事”，更强调“依法治档”是全社会的事。“依法治档是档案部门的事，还是全社会的事？”这既是一个认识问题，更是一个实践问题。舒国雄认为，依法治国，即广大人民群众在党的领导下，依照宪法和法律规定，通过各种途径和形式管理国家事务，管理经济文化事务、管理社会事务，促进国家各项工作都依法进行。社会主义档案事业管理方式必须在档案事业的宏观和微观管理中，面向社会，立足社会和人民，充分体现人民在档案事业管理中当家做主的权利。 ^[4] 舒国雄提出了档案事业的宏观管理和微观管理问题。其实，档案事业存在宏观、中观和微观三个层面的管理问题。各级党委和政府对档案事务的管理属宏观层面，档案行政管理部门和相关部门对档案事务的管理属中观层面，档案馆（室）、相关机构（如文件中心，未建立档案机构的办公室、业务处室等）及其工作人员和公民对档案事务的管理属于微观层面。与之相适应，管理档案事务的主体也应分为三个层次：宏观层次是各级党委和政府，中观层次是各级档案行政管理部门和相关部门，微观层次是档案馆（室）、相关机构及其工作人员和公民。

各级党委和政府管理档案事务的方式是为档案事务的存在和发展提供条件和提出要求。依据《档案法》和《档案法实施办法》，各级党委和政府要把档案事务的相关内容列入各级国民经济和社会发展计划，确立档案事业的发展方向和具体路线，为档案事业的发展提供人财物，包括适宜的档案库房等基础条件。并对不同时期和各个阶段档案事业的发展目标及其成效提出要求，确保档案部门定位合理，管理有力，服务有效。各级档案行政管理部门是中观层面管理档案事务的核心主体，作为各级人民政府管理档案事业的职能机构，有权依法开展监督检查活动，查处违法案件。有关部门，包括各级权力机关、行政机关、司法机关以及各级领导是中观层面管理档案事务的辅助主体，要通过档案执法监督检查；审判档案违法案件、审理行政争议、加强档案普法教育；带头执法、将档案工作列入日常议事日程、加强对档案执法工作的领导等方式实施对档案事务的有效管理和监督。档案馆（室）、相关机构及其工作人员和公民管理档案事务的方式是建章立制，收齐、管好、用活档案，向档案馆移交档案，对本单位和下级单位的档案工作进行监督、指导；保护对国家和社会有价值的档案、合理地利用档案、对各级组织的档案行政行为，特别是执法行为和公民履行档案法律义务的行为实施监督。

2  治什么

从各级党委和政府层面讲，“十一五”期间，普遍将档案事务纳入了国民经济和社会发展计划，科学地指明了档案事业的发展方向，提供了相应的保障措施。各级档案部门对党委和政府提出的管理有力、服务有效的目标，落实程度不尽相同，还有一定的差距。

档案行政执法应该是档案行政管理部门大量的和经常性的管理活动，是依法治国的一项重要内容，也是推进依法行政，建设法治政府的重要环节。我国档案行政执法活动开展得极不活跃，全国可查到的执法案例屈指可数。档案行政管理部门普遍不愿执法，不敢执法，不会执法。档案行政管理部门与相关部门在协作的过程中，常常将联合“监督检查”与“联合执法”混为一谈。甚至在本部门内部，也将业务指导与监督检查和具体的行政执法行为合为一体，不分界限，不分主次，说到底，就是依然固我地坚持计划经济时代的以行政手段为主的管理方式和方法。因为不愿执法，向司法机关提交档案民事和刑事诉讼的案件就极为罕见。由于与权力机关、司法机关沟通和协调不够，很难将档案法律、法规和规章纳入各个“五年”普法计划。未树立起“有为就有位”的意识，“等靠要”思想严重，也就难以取得各级领导的理解和支持，制约档案事业的各种“瓶颈”问题就长期得不到解决。

档案馆（室）、相关机构及其工作人员和公民在管理档案事务中的任务各不相同。档案馆在履行职责过程中，存在以下主要问题：一是，在接收档案过程中有极端化倾向。要么到期应进馆档案长期不予接收，要么提前接收。例如，有的地市档案馆将形成期5年的档案就接收进馆，名曰“丰富馆藏，加强档案资源建设”。这与现行《档案法》规定的形成期满10年有很大的差距。至于新修订的《档案法》可能规定县市级机关将形成的保管期满5年的档案移交档案馆，但这是后话，毕竟，现行《档案法》依然发生着法律效力。二是应开放的档案大量不予开放，又不向社会各界说明理由。三是，对《政府信息公开条例》中赋予档案馆的职责履行不力。已公开现行文件中心提供的公开文件既不齐全，也不完整；既不能提供网络链接，更不能提供网络全文检索。传统档案利用手续依然繁琐，“门难进，脸难看，事难办”的局面没有得到根本改变。

国有单位档案室工作存在一定问题：归档率和完整率多数达不到满意的结果；人员素质差状况未有多大改观；利用手段落后；有违法事件隐瞒不报，等等。未建立档案机构的国有单位，档案长期分散保存的状况依然存在，档案丢失、损坏、泄密的问题时有发生。公民的档案意识普遍薄弱，档案法制观念更是淡薄。义务和权利思想双双缺失，亟待启蒙和强化。非国有组织和公民形成的对国家和社会有保存价值档案的界定是省级档案行政管理部门的职责。目前，全国只有个别省份划定了范围，大多数省、自治区、直辖市迟迟不行动。依法监管这部分档案也无从谈起。

3  如何治

依法治档的本质是用法律的手段规范、约束档案行政权力的行使，既要保证档案工作正常有效开展，又要保障公民、法人和其他组织在档案事务中的合法权利不受侵犯。依法治档的基本内涵是：推动档案行政管理部门职能的转变，提高制度建设的质量，建立科学、民主的决策机制，理顺档案行政执法体制，规范档案行政执法行为，完善档案行政监督制度和机制，提高档案行政管理部门工作人员依法行政的观念和能力，健全档案工作中预防和化解社会矛盾与纠纷的工作机制。 ^[5] 市场经济的发展和完善，社会各项事业的全面进步，政府执政理念和职能的转变要求实现档案工作管理方式的变革。这种变革体现在：一是，由以前主要从直接的、具体的管理转为间接的、宏观的、原则的管理；二是，由以前主要依靠行政手段转变为主要依靠法律手段。 ^[6] 为实现这一转变，首先，要加强档案行政执法，确保与档案、档案工作有关的一切法律、法规和规章能够得到有效的实施。主要依靠法律手段并非排除行政手段，而是将法律手段置于首要的位置。它与行政手段、经济手段等相互配合，相辅相成，形成一个统一的、和谐的管理机制。为有效地依法行政，应做到：一，各级档案部门及其工作人员在履行法律赋予的职责和权限时，做到不越权、不滥用权力；工作不懈怠，更不能不作为。坚持按照法律程序办事，树立“程序即法”的理念。二，建立健全档案行政执法体制，明确权责，实施有效的监督，规范档案执法行为。三，实行档案行政执法考核制度和执法过错责任追究制度。四，加强档案执法队伍建设。五，以各级档案行政管理部门的政策法规机构为重点，在全系统兴起“以学习和研究档案法律、法规和规章为重点”的热潮，就转变档案行政管理方式达成共识。六，大胆尝试，敢于执法。国家档案局可选择部分省、自治区、直辖市和专业系统作为试点单位，省、自治区、直辖市可选择一些市县和专业系统作为试点单位，让其从执法实践中总结经验和规律，探索适合本地、本系统的执法方式和方法，并推广开来。经过若干年的努力，在各级权力部门、司法部门和档案行政管理部门领导的支持和帮助下，逐步形成“乐于执法、敢于执法、善于执法”的档案行政工作新局面，使档案执法跟上国家依法行政的快速发展步伐。

其次，实现权力制衡，建立监督和制约机制。没有监督的权力都会产生腐败。在推行依法行政，特别是具体实施行政执法的过程中，加强监督和实现权力制衡是必不可少的一个环节。一是，实现内部监督和权力制衡。建立并有效地实施行政决策监督和责任追究、行政执法责任、行政复议等制度。二是，确立外部监督和权力制衡。包括人大监督、政协监督、司法监督、舆论监督、审计监督和群众监督。真正实现“阳光下的档案依法行政”和“阳光下的档案行政执法”。

第三，转变档案行政管理职能，提高管理效能。政府执政理念和行政职能的转变，相应地要求档案行政管理部门转变行政理念和管理职能。一，加快由微观管理向宏观管理转变的步伐，切实搞好由以业务指导为主向依法监管为主转变的各项工作。这需要上下达成共识，需要实际行动，探索前行和不断总结。首先，应找到突破口，制定路线图。上述“治什么”中所列举的各种问题，不是一朝一夕能解决的，从中寻找若干问题作为突破口，采取实际行动，循序渐进，积累经验。其他问题也应排好顺序将来逐一解决。二，坚决执行新的行政审批制度，坚决不介入行政机关不应介入的领域，不搞自由化。三，实现具体管理职能的转变。将档案工作的重点由以安全保管为主，转移到保管与利用并重上来。“解放思想、更新观念”，树立“开放是原则，不开放是例外”的理念，通过体制和机制创新，加快开放档案的步伐，最大限度地缩小不予开放档案的范围，利用一切可利用的方式为用户提供方便，做好政府信息公开的相关工作。切实做到服务场所便利，服务设施齐全；同级党政群团工青妇各部门的公开信息应收尽收，应用尽用。

第四，加强宣传教育，提高全社会尤其是档案行政管理部门及其工作人员的档案法治意识。依法治档是项长期性、艰巨性和复杂性的系统工程，也是我们现在要尽快破解的一道难题。宣传教育工作显得尤为重要。当务之急是进行内部宣传，方式一，是让主要领导率先接受教育，思想先行一步。方式二，是举办档案行政执法座谈会，解决各级档案行政管理部门分管领导和政策与法规部门领导的认识问题。方式三，是举办档案行政执法培训班，向专司档案政策与法规的工作人员普及依法治档的理论、法律知识和进行执法案例分析。方式四，是通过档案人员继续教育的途径，向全体档案工作者开展全面的档案法治教育。并通过档案期刊和其他大众媒体，尤其是网络媒体向与档案工作有关的组织和人员传播相关的信息和知识。

依法治档时代的真正来临，顺应时代的发展，跟上社会进步的步伐，档案工作者责无旁贷。