进一步改革完善我国农业补贴政策

      我国现有农业补贴的基本政策框架

      （一）“四补贴”为主体，其他补贴为补充

      补贴种类已经由单一的种粮直接补贴，扩展为直接补贴、农资综合直补、农机购置补贴、良种补贴为基础的“四补贴”，同时又纳入了农业保险保费补贴、农业重点生产环节补贴、防灾减灾稳产增产重大关键技术补助等新的农业补贴，符合我国现阶段国情的农业补贴制度框架已基本成型。

      （二）总体规模较大，补贴增量有保障

      补贴规模由2004年的116亿元增长到2013年的1700.55亿元。早在2013年9月，中央财政就提前下达了2014年农机购置补贴170亿元。2014年初，中央财政又向地方拨付2014年直接补贴151亿元、农资综合补贴1071亿元。2014年《政府工作报告》明确表示：“不管财力多么紧张，都要确保农业投入只增不减。”这为农业补贴规模的进一步扩大提供了体制保障。

      （三）补贴拨付入卡，发放形式多样化

      补贴方式由现金直接发放升级为“一卡通”拨付为主，多种形式并存。例如，农机购置补贴采取“差价购机、统一结算”的方式，部分良种补贴的发放方式可以描述为“财政招标、低价供种”，保险保费补贴则采取“超低保费，补贴险企”的方式，防灾减灾稳产增产重大关键技术补助的发放以“联技计补，钱物兼容”为主。多样的补贴方式为补贴政策的调整创造了一定的空间。

      目前补贴政策存在的问题

      （一）为农民收入提供支持的目标指向不够清晰

      随着我国经济发展和农业比较优势的下降，农业补贴不断增加，甚至被当作提高农民收入的手段之一。实际上，在我国农业小规模经营为主的国情下，以农业补贴来提高农户的收入并不现实，而且也超出了国家现阶段的财政承受能力。即使在美国、日本等发达国家，农业补贴的作用也只是稳定农民收入，而不是大幅提高农民收入。所谓美国补贴占农民收入40%的流行说法，其计算依据是1999-2001年补贴金额占农业净利润的比例。实际上，该数字近年来持续下降，2010年之后已经降低到10%以下。

      （二）与相关政策尚未形成协调配合的机制

      目前，新增补贴强调对某一具体产业的支持，对形成农业生产发展、农民收入增长的长效机制着力不大。例如，酝酿之中的目标价格补贴制度在政策表达上，只关注了某种农产品价格降低情况下的补贴机制。但是，农民遭遇农业灾害之后，农产品产量减少，价格反而可能上涨，农民收入也有可能减少。根据其制度设计，目标价格补贴却无法启动，这就失去了稳定农民收入的作用。再如，农业防灾减灾稳产增产关键技术补助政策本意是为了推广适用技术、落实联技计补，但在发放上也分为对南方早稻集中育秧、东北水稻大棚育秧和玉米“坐水种”、小麦“一喷三防”等，几乎成为某一地区某一产业的支持政策。

      （三）农业新型经营主体的扶持政策相对薄弱

      近年来，新型经营主体快速发展，农业经营规模不断扩大，土地流转比例不断提高。据农业部统计，我国农村土地流转比例从2007年底的5.4%增长到2012年底的21.5%，年均增长3个百分点以上，但是对新型经营主体的扶持政策还比较少，需要进一步强化。

      （四）对农业可持续发展的支持需要进一步加强

      我国粮食“十连增”的同时，增产的“弦”绷得过紧，给资源环境带来了一定的压力。首先，耕地质量下降。其次，农地污染严重。再次，水资源开发利用模式不可持续。在现有的补贴制度设计中，并没有考虑引导农业可持续发展，反而一定程度上加剧了部分地区资源环境的压力。

      关于农业补贴政策改革方向和重点领域的建议

      （一）明确补贴目标，探索实施目标收入补贴制度

      建立农民从农业生产经营中获得稳定收入的“安全网”。在目标价格补贴确立的同时，探索建立目标收入补贴制度，稳定农民农业经营收入。尤其是，在粮食主产区和其他重要农产品主产区，根据历史单产和农作物播种面积，为农民提供单位经营土地面积的保底收入。探索建立营销贷款援助制度，由农业部门与金融监管部门共同建立能够适应我国国情的农产品信贷公司，以未来收获的农产品为抵押担保，为农民提供生产经营性贷款。

      （二）转变补贴体制，提高财政支农资金使用效率

      归并整合涉农资金，集中财力物力，提高农业综合生产能力。继续开展粮棉油糖高产创建，支持种粮大户、家庭农场、农民合作社、产业化龙头企业等新型经营主体开展高产示范，带动技术、管理经验等推广至小规模农户。继续健全和完善粮食主产区利益补偿机制，根据主产区对国家粮食安全的贡献，增加一般性转移支付和产粮大县奖励补助。进一步建立粮食产量、商品量和利益相挂钩的机制，使粮食生产大县财政收入达到沿海中等县市水平。

      （三）调整补贴思路，建立支持“三农”长效机制

      探索并完善农产品目标价格补贴制度，及时公布农产品的目标价格，尝试一次性出台未来三到五年的指导性目标价格，努力形成农业补贴随生产成本、市场形势变化的长效机制。完善政策性农业保险制度，加大保险保费补贴力度，开发以农业收入为标的的农业保险产品。加大财政投入力度，推进农业防灾减灾稳产增产关键技术补助政策的常态化，开展病虫害统防统治补贴等新的联技计补政策试点。以政策的实施和完善为契机，促进科研、教育和推广的结合。在政策宣传和国际农业谈判的过程中，必须澄清新增补贴并没有扭曲市场，也没有向农户提供任何形式的价格支持。

      （四）扩大补贴对象，促进补贴向新型经营主体倾斜

      建立补贴向新型经营主体倾斜的新机制。在有条件的地方探索开展按实际粮食播种面积或产量对生产者补贴试点，提高补贴精准性、指向性。从国家农机购置补贴中划出专门资金，对农机大户和合作社进行购机补贴。采取以奖代补的方式，对部分服务范围广、操作水平高、信用评价好的农机大户或者合作社，直接奖励大型农机具或重点作业环节农业机械。探索以农业补贴作为生产经验性贷款抵押物的信贷制度，以财政部门农业补贴数据库为基础，摸清农户每年的补贴收益，建立健全相关制度。

      （五）拓展补贴门类，支持农业可持续发展

      科学调整农业种植结构，适度鼓励休耕、轮作，大力涵养生态环境。在东北地区特别是黑龙江，实施轮作补贴，逐步形成“两到三年玉米，一年大豆”的科学轮作方式。在华北平原地区，以玉米等低耗水作物播种面积为补贴依据，减少水稻等耗水作物的种植。在南方部分重金属污染地区，以补贴为引导，扩大高粱等高杆、重金属吸附能力弱的作物种植。在部分生态较为脆弱和污染严重的地区，实施适度休耕补贴和退耕还林计划，科学涵养生态环境。结合生态农业发展、美丽乡村建设、畜禽养殖污染治理、测土配方施肥等重点项目，探索农家肥施用补贴，促进有机肥按土地需求均衡利用。

      （作者单位：农业部农村经济研究中心）